Menu

Dutch ministry throws the debate wide open

Frans Bieckmann | May 02, 2010

The Directorate-General for International Cooperation (DGIS) of the Dutch Ministry of Foreign Affairs, organized a mini-conference on 9 April 2010 to discuss the WRR report. The officials were all ears: what did other ministerial departments, academics, the business sector and NGOs think of the report? A commentary (in Dutch) and entry points to join the debate..

In totaal ongeveer honderd mensen kwamen op vrijdag 9 april bijeen op het ministerie van Buitenlandse Zaken, om te praten over het WRR rapport. Zij waren uitgenodigd door de DGIS leiding om aan de hand van drie ‘clusters’ input te geven voor de kabinetsreactie die het ministerie aan het voorbereiden is. Door de val van de regering is dat proces ietwat vertraagd. Waarschijnlijk zal pas door een nieuw kabinet zo’n reactie naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Voor die tijd wordt een regeerakkoord geformuleerd, en de meningsvorming in het WRR debat kan van invloed zijn op de invulling van het OS-beleid onder een nieuw kabinet.
De voorbereiding binnen de OS-tak van Buitenlandse Zaken is dus in drieën gedeeld, synchroon aan de drie belangrijkste pilaren van het WRR-rapport:
1: Ontwikkelingsgerichter
2: Landenspecifieker
3: Breder

Cluster 1: Ontwikkelingsgerichter

Onder leiding van Bram van Ojik, directeur DSO van het ministerie, ging in de ochtend de discussie van start over de vraag of het beleid zich meer moet gaan richten op ontwikkeling, zoals de WRR stelt. En wat zijn motieven voor Ontwikkelingssamenwerking, en wat zijn de doelen? Is er inderdaad sprake van verschuivende motieven voor het geven van hulp, van direct eigenbelang of morele motieven richting collectief eigenbelang, door een toenemende interdependentie in de wereld? En moet het beleid zich dus herpositioneren? En wat moeten we als definitie voor ontwikkeling hanteren? Moet een ‘brede’, multidimensionale armoedebestrijding centraal blijven staan of moet er meer prioriteit gegeven worden aan economische groei? En moeten er geen duidelijker leidraden komen voor het ingrijpen in ontwikkelingslanden: een interventie-ethiek die zich verdiept in de onbedoelde gevolgen van hulpinterventies, de zgn. ‘tweede orde’ effecten?

De circa vijftig deelnemers, afkomstig uit de wetenschap, NGO’s, bedrijfsleven en ministeries (zowel Buitenlandse Zaken als Economische Zaken, Landbouw, VROM, Verkeer en Waterstaat en Sociale Zaken) richtten zich in eerste instantie op de vraag of economische groei meer aandacht moet krijgen, ten koste van steun aan sociale sectoren. Gaandeweg verschoof het gesprek naar de vraag: gaat het om groei of om verdeling? In beide gevallen leek er een grote consensus te bestaan: het gaat om de balans, het is niet het een of het ander. Het veronderstelde verschil tussen ondersteuning van sociale sectoren versus zelfredzaamheid is een schijntegenstelling, zo werd gesteld: ‘Het gaat natuurlijk om zelfredzaamheid, en de creatie van een middenklasse. Maar tegelijkertijd blijft een onderklasse bestaan van 1 à 2 miljard mensen, en daar ligt een rol voor de solidariteit en dus voor de hulp.’ En: ‘Er heeft veel nadruk gelegen op directe armoedebestrijding. Er is ook economische groei nodig om verdeling en sociale sectoren te financieren.’ Plus: ‘Er is geen tegenstelling tussen economische groei en verdeling. Dat is een kip/ei-discussie. Onderzoek naar alle succesvolle ontwikkelingsvoorbeelden wijst uit dat economische groei in het begin alleen tot stand komt door middel van verdeling, gelijke kansen, et cetera.’

Verscheidene aanwezigen wezen er op dat er specifieker moet worden geredeneerd. De contexten verschillen. Ontwikkeling is, zoals de WRR terecht benadruk, ‘padafhankelijk’. En het gaat om vragen als: hóe moet je economische groei tot stand brengen? Bijvoorbeeld: moet je voor economische groei beginnen met landbouw? Of nog specifieker: met kleinschalige landbouw. En hoe doe je dat dan? Zoals in Malawi, dat in één jaar ‘voedselzeker’ wist te worden door haar landbouw af te schermen van de wereldmarkt?

Ook in de verdelingsdiscussie helpt het concreter te worden: ‘Het gaat niet in eerste instantie om inkomensverdeling, maar om verdeling van (toegang tot) assets, zoals land, onderwijs, kennis. Daarbij gaat het vaak om publieke assets, dus is er een rol voor de overheid, bijvoorbeeld in de infrastructuur, onderwijs, gezondheidszorg.’

Anderen vroegen zich af hoe je vanuit Nederland kunt bepalen welke publieke goederen nodig zijn: kunnen we hier wel objectieve keuzes maken? Dat moet toch de uitkomst zijn van een politiek proces dat daar moet plaatsvinden? De onderkant van de samenleving in ontwikkelingslanden moet bepalen welke assets ze prefereren.

Fundamentele kritiek op het WRR rapport, waarin milieu en duurzaamheid een ondergeschikte rol spelen, zat in de oproep om het beleid veel meer te richten op een heel andere vorm van groei, een die leidt naar een ‘groene economie’: ‘Het BNP is ouderwets en achterhaald. Het gaat om het anders meten van waarde. Ook natuurlijk en sociaal kapitaal moet geïncorporeerd worden in de groeicriteria. Wat is de kostprijs van water en van ecosystemen? We moeten toe naar een nieuwe economie.’

Naast het streven naar zo’n nieuw duurzaam mondiaal economisch paradigma klonken ook geluiden die meer geschaard kunnen worden in het dominante neoliberale economisch denken. Een aantal deelnemers had het WRR rapport vooral gelezen als een pleidooi voor steun voor economische groei. ‘Gewoon doen, economische groei. De rest is ballast. Wees praktisch, richt je op de sterkere productieve sectoren in een land, veel minder op sociale sectoren. Pas je bedrijfsleveninstrumenten (ORIO) daarop aan, zodat niet iedere investering direct pro-poor hoeft te zijn.’

Af en toe dreigde het debat te ontaarden in het bekende selectief citeren en interpreteren uit het WRR rapport, al naar gelang het specifieke belang of de sector die de deelnemers vertegenwoordigden. Soms ook werd er langs elkaar heen gepraat, omdat er verschillende grootheden werden ingebracht. Nuttig was daarom het voorstel om het debat te structureren: ‘Er zijn drie soorten motieven voor OS: moreel, eigenbelang, en voortplanting. Daaruit vloeien zeven strategieën voort die allemaal afzonderlijke afwegingen behoeven: (nood)hulp; wederopbouw; directe armoedebestrijding; structurele armoedebestrijding; economische groei; duurzame economische groei; en (mondiale) publieke goederen veilig stellen.’

Interventie-ethiek

Na de pauze werd de vraag opgebracht hoe er een interventie-ethiek kan worden geformuleerd voor het OS-beleid. Beleid kan immers ongewenste consequenties hebben, die vaak niet te voorzien zijn. Dan kunnen zich moeilijke situaties voordoen, waarin onmiddellijk gehandeld moet worden zonder dat er duidelijke beleidsrichtlijnen zijn. Dan kun je het alleen aan bepaalde basiswaarden toetsen, en wat zouden die moeten zijn?

De discussie kwam niet goed op gang. Veel mensen spraken meer in termen van ‘interventielogica’. Er is veel kennis over hoe ontwikkelingsprocessen verlopen, over best practices of ‘best fits’ – wat werkt er in een specifieke situatie? - er zijn lessons learned, en al die kennis moet consequenter worden toegepast.

Maar zelfs als deze inzichten beter gebruikt worden, blijft het de vraag hoe om te gaan met onverwachte problemen als gevolg van die interventies. Anders geformuleerd: hoe kom je tot hanteerbare normen en waarden die je in zulke gevallen kunnen helpen de juiste beslissingen te nemen? Het debat leverde enkele aanknopingspunten op. In ieder geval moet je je als donor verantwoorden, niet alleen naar je eigen parlement, maar ook naar dat van het betreffende ontwikkelingsland. Dat zorgt ervoor dat je moreel en politiek verdedigbare besluiten neemt. Daarnaast werkt het bedrijfsleven met gedragscodes die steeds internationaler gaan gelden. Overheden zouden het opstellen en formaliseren van zulke codes meer kunnen faciliteren. Sommige deelnemers vonden het van belang dat er duidelijke ‘uitstapmomenten’ worden gedefinieerd: er moet een exitstrategie zijn, zodat duidelijk is dat de hulpafhankelijkheid wordt afgebouwd.

Cluster 2: Landen Specifieker: Professionaliteit en kennis

In de tweede sessie verzamelden zich wederom zo’n vijftig personen, nu om te praten over de noodzaak van het meer specifiek opereren van OS. Niet alleen moeten er volgens de WRR duidelijker keuzes worden gemaakt, onder meer door in minder landen werkzaam te zijn, maar ook moet er veel meer rekening gehouden worden met ontwikkelingspaden en de bijzondere contexten waarin gewerkt wordt. Daarvoor moet er ‘diagnostiek’ bedreven worden, landen- of regionale analyses, en is dus veel meer kennis vereist.

Het debat, nu geleid door Christiaan Rehbergen van DDE, concentreerde zich in de eerste fase vooral op de kennisvraag. Is er inderdaad te weinig kennis in het ministerie van Buitenlandse Zaken? Tweederde van de aanwezigen beantwoordde die vraag bevestigend. Het WRR pleidooi voor meer kennisinvesteringen werd door een aantal mensen ondersteund.

Er werd ook opgemerkt dat niet alleen voor het bilaterale beleid, maar bijvoorbeeld ook over de civil society een kennisachterstand bestaat. Er zou veel meer onderzoek gedaan moeten worden naar civic driven change, de sociaal culturele dynamiek in landen, lokale actoren, en de mogelijkheden om als katalysator voor veranderingsprocessen te fungeren.

Anderen stelden dat kennis meer natuurlijk en continu in het beleidsproces geïntegreerd zou moeten worden. Nu wordt er voor het opstellen van beleid wel gebruik gemaakt van onderzoek, en na afloop wordt er geëvalueerd, maar tijdens de uitvoering van het beleid niet. Er zou een doorlopende landenanalyse moeten plaatsvinden, die het mogelijk maakt beleid tussentijds bij te sturen.

Het gaat dus om strategische kennis, die het mogelijk maakt in een bepaalde situatie prioriteiten te stellen en veranderingsprocessen te sturen. Het gaat ook om interdisciplinaire kennis, die omgesmeed kan worden tot praktisch uitvoerbare handelingen. Opvallend was de constatering van vele aanwezigen dat het niet alleen gaat om het genereren van nieuwe kennis, maar ook om het samenbrengen en omvormen van al bestaande kennis. Er moeten dus meer bruggen geslagen worden tussen wetenschap en praktijk, zowel naar strategiebepaling als naar de uitvoering.

Er moet ook meer kennis gedeeld worden. Specialisatie leidt tot oppervlakkige kennis en verkokering, zo werd gesteld. Daarvoor moeten dan ook de juiste prikkels komen, want kennis is macht en in een competitieve sector is het delen van kennis dus niet erg logisch; in het huidige MSF-2 bijvoorbeeld is iedere organisatie verplicht zijn eigen contextanalyse te maken. Het zou mooi zijn als al die landenanalyses openbaar waren, zodat ze onderling vergeleken en bediscussieerd kunnen worden.

Kennis moet niet alleen samengebracht worden vanuit verschillende plekken, maar ook uit andere disciplines en beleidsterreinen. Er is bijvoorbeeld veel onderzoek gedaan naar transitieprocessen in Oost-Europa, of naar regionale economische integratie in de Europese Unie, maar die inzichten worden nauwelijks gerelateerd aan ontwikkelingslanden. Daarnaast moeten er verschillende schaalniveaus aan elkaar gekoppeld worden: het gaat niet alleen om onderzoek op lokaal niveau of binnen landen, maar ook steeds meer om mondiale processen. De vraag is hoe je die niveaus kunt verbinden, welk ‘aggregatieniveau’ je moet hanteren om lokale, regionale, sectorale en mondiale processen te combineren.

We moeten dus meer leren denken in systemen in plaats van in projecten of programma’s. De financiële crisis heeft zich juist om die reden kunnen voltrekken. Meer nadenken op systeemniveau betekent meer aandacht voor ecosystemen, voor sociale factoren naast economische, voor de groei van mensen en niet alleen van staten, het gaat om de omgeving in zijn totaliteit.

NL AID

Na een tijdje te hebben gepraat over het soort kennis dat nodig is, ontspon zich een korte discussie over het voorstel van de WRR om aparte OS-kantoren op te zetten, los van de ambassades, onder de noemer NL AID. Er waren voor- en tegenstanders. Voorstanders gebruikten het argument dat het roulatiesysteem van Buitenlandse Zaken, dat ambtenaren elke vier jaar op een andere post zet, averechts werkt. Ontwikkelingskennis gaat over de lange termijn en institutioneel geheugen is nodig; daar kunnen consultants niet voor zorgen. Er is een zekere kritische massa nodig, kernen van kennis binnen het ministerie zelf. Zelfs als je gaat out sourcen, moet je voldoende algemene kennis in huis overhouden, dat hebben ook ervaringen in het bedrijfsleven uitgewezen. Het ministerie kan overal onderzoek uitzetten, maar de aansturing daarvan kan beter worden vormgegeven. En ook daarvoor is een brede kennis noodzakelijk.

NL AID kantoren zouden ook beter geëquipeerd zijn om landen te helpen bij het opzetten van een eigen kennisstrategie. Omdat kennis vraaggestuurd moet zijn, kan een NL AID kantoor een regierol hebben bij het inventariseren van die vraag – een rol overigens die ook door een ambassade kan worden vervuld, zo werd daar tegen in gebracht.

Een ander argument dat aangedragen werd voor NL AID, was dat de diplomatie heel anders werkt dan OS. Daar tegenover werd gesteld dat beleidscoherentie en het politieke karakter van OS juist vragen om integratie van het ontwikkelingswerk met de diplomatie van Buitenlandse Zaken, maar ook bijvoorbeeld met Defensie en andere onderdelen van het buitenlandbeleid. En, stelden anderen, een ander personeelsbeleid kan ook binnen het ministerie: minder roulatie, en als, dan met het bedrijfsleven en NGO’s. Een enkeling nam het juist op voor het roulatiesysteem: je moet OS nooit in isolement bekijken, je moet weet hebben van andere dossiers, inbedding in brede buitenlands politieke agenda is nodig.

Ook werd aangedragen dat andere donoren, zoals bijvoorbeeld Noorwegen, juist met een omgekeerd proces bezig zijn: zij willen hun aparte agentschap NORAD – dat net zo goed kampt met een verlies aan kennis - volledig integreren in het buitenlandbeleid.

Op de vraag of een apart nieuw kennisinstituut zou moeten komen, werd verdeeld gereageerd. Sommigen waren voorstander van een denktankachtige onderzoeksfaciliteit, een soort kennismakelaar. Anderen waarschuwden ervoor dat een groot nieuw instituut op zichzelf ook weer een machtsfactor wordt, en snel leidt tot verkokering. Het zou daarom beter zijn te denken in termen van het samenbrengen van bestaande instituten of onderzoekers in netwerken. Daarbij zou dan ook gebruik gemaakt kunnen worden van kennis uit andere hoeken, zoals civil society organisaties en het bedrijfsleven. Juist door unusual suspects bij elkaar te zetten kunnen nieuwe inzichten verkregen worden: radicale innovaties vinden altijd plaats over grenzen heen.

Andere actoren

Na de pauze richtte het gesprek zich op de rollen die NGO’s en bedrijfsleven zouden kunnen spelen. De WRR onderscheidt voor NGO’s drie rollen: directe dienstverlening, society building en waakhond. De financiering daarvan, zo werd opgemerkt, zou ook in drieën geknipt moeten worden, en niet in één medefinancieringsstelsel gestopt.

Dat zou ook het debat verhelderen over de vraag of NGO’s al dan niet ‘onderaannemer’ van het bilaterale beleid moeten zijn. Voor de functie van ‘waakhond’, het kritisch volgen van zowel de donor als de ontvangende regeringen, moet grote onafhankelijkheid worden betracht, maar directe dienstverlening kan soms wel in opdracht van een regering. Overigens zou directe financiering van dienstverlening via een ‘basket’ moeten worden vorm gegeven, want ambassades werken vaak teveel aanbodgedreven.

Over die directe dienstverlening werd ook opgemerkt dat er op lange termijn geen rol is voor (Nederlandse) NGO’s in het financieren van zuidelijke NGO’s. Die laatsten moeten aan tafel met hun eigen overheden. Internationale ngo’s moeten er op aandringen dat basale sociale dienstverlening lokaal gefinancierd wordt. Er is in de afgelopen decennia al veel en succesvol geïnvesteerd in capaciteitsversterking van lokale NGO’s; die kunnen zelf geld binnen halen, eventueel bij ambassades van donoren.

Voor maatschappijopbouw is nog steeds wel een rol weggelegd voor buitenlandse NGO’s, maar ook hierin gaat het uiteindelijk om een voortrekkersrol van lokale organisaties, want het principe van endogene ontwikkeling moet voorop staan. Die lokale NGO’s moeten gesteund worden, vooral in fragiele staten waar repressieve of slecht functionerende overheden het werken heel moeilijk maken.

Hier ligt ook een overlap met de waakhondrol van NGO’s. Die ligt niet alleen op nationaal niveau in ontwikkelingslanden, maar vooral ook in het eigen land, en op mondiaal niveau. In dat opzicht zou het desastreus zijn om het OS-beleid te concentreren op tien landen, zoals de WRR voorstelt. Problemen rond Global Public Goods zijn immers niet binnen één land op te lossen. Ook veel andere ontwikkelingsobstakels vergen op zijn minst regionale oplossingen, of samenwerking binnen ketens. Voor NGO’s is een belangrijke rol weggelegd in het samenbrengen van actoren, in een makelaarsrol. Dergelijke nieuwe vormen zijn nog niet uitgekristalliseerd in het nieuwe MFS, dat als traditioneel werd betiteld: er is geen aandacht voor nieuwe economie of value chains, wel veel voor hulp aan kinderen.

Juist in die mondiale rol ligt een toegevoegde waarde van NGO’s: think global, act local. De constatering van de WRR dat NGO’s aan het einde van hun life cycle zouden zijn is daarom een volledige misvatting, zo werd gesteld.

Een deel van de aanwezigen zou NGO’s – en het hele ontwikkelingsbeleid – liever koppelen aan het Nederlandse belang. Op de vraag of ambassades NGO’s als autonome actoren of als onderaannemers ter uitvoering van het beleid moeten behandelen, antwoordden zij: wie betaalt, bepaalt (EZ). In het verlengde daarvan pleitten sommigen voor de door de WRR aangedragen thematische specialisatie, vooral als het gaat om het kennisbeleid. Vanuit de verschillende departementen werd de speciale Nederlandse expertise op het terrein van landbouw, water, maar ook bijvoorbeeld gezondheidszorg genoemd. Niet alleen sectorale specialisatie zou kunnen worden gekozen, ook een bepaalde benadering van ontwikkeling, zoals goed bestuur, maatschappijopbouw of gender.

Kritische opmerkingen werden gemaakt bij de aanbodsturing van dit soort voorstellen. Het is vaak het Nederlandse belang dat overheerst, ontwikkelingslanden moeten zelf kiezen waar ze expertise over willen.

Die noodzaak tot vraagsturing werd erkend, maar in sommige gevallen zouden de belangen kunnen samenvallen, zo was het antwoord. Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen zou daarom meer aandacht moeten krijgen. In de ketenbenadering bijvoorbeeld kunnen de belangen van multinationals om ketens veilig te stellen, samenvallen met een ontwikkelingsbelang. Het zoeken naar zulke win-win-situaties zou de voorkeur moeten krijgen ten opzichte van pogingen om belastingvlucht door multinationals te beperken.

Een andere mogelijkheid om vraag en aanbod beter op elkaar te doen aansluiten, is Europese coördinatie. Onderling kan worden afgesproken worden dat als een land vraagt om bepaalde expertise, er door verwezen wordt naar bepaalde donoren: Nederland bijvoorbeeld water, Zweden mobiele telefoons.

Een deel van de groep voelde zich ongemakkelijk bij de discussie over thematische specialisatie. Zij stelden voor de Nederlandse expertise anders te formuleren: het gaat om mondiale onderwerpen, om Global Public Goods. Verdiep je kennis over klimaat, energie, veiligheid. Het is sowieso onbegrijpelijk dat de WRR zo weinig aandacht geeft aan fragiele staten; conflicten kosten 270 miljard.

Tot slot werd er kort stil gestaan bij de vraag of het aantal partnerlanden drastisch moet worden ingeperkt, zoals de WRR voorstelt. Een deel van de aanwezigen was voorstander. Het biedt ruimte voor veel meer focus en diepgang. Omdat we maar weinig weet hebben van wat er ‘achter de façade’ gebeurt, moet je meer tijd en menskracht kunnen steken in het doorgronden van de lokale politieke en sociale realiteit, en dat kan niet als je je aandacht over teveel landen verspreidt. Ook zou het beter zijn voor het draagvlak in Nederland.

Een optie zou zijn om landen te ‘verdelen’, bijvoorbeeld binnen de EU. Nederland zou meer een voortrekkersrol moeten spelen om dit te bewerkstelligen, liefst met een aantal ‘like minded’ landen.

Ook werd opgemerkt dat de concentratie op een klein aantal landen niet ook automatisch op zou moeten gaan voor NGOs en het bedrijfsleven, maar alleen voor het bilaterale beleid.

Cluster 3: Breder

Voor het derde cluster verzamelden zich 40 personen. Onder leiding van plv DGIS André Haspels kruisten zij de degens over de door de WRR voorgestelde ‘brede’ aanpak van OS. Een reeks vragen lag voor, opgeworpen door het WRR rapport en de daarna ontstane discussie: moet het ontwikkelingsbeleid zich ook gaan richten op mondiale publieke goederen (MPG’s) of moet de focus juist op armoedebestrijding gericht blijven? Hoe kan een van de belangrijkste MPG’s, het wereldwijde milieu, geïntegreerd worden in het OS-beleid? Hoe kunnen we komen tot een duidelijke visie op globalisering, en de plek van Nederland daarin? En wie zou die globaliseringsstrategie moeten bepalen, gegeven het feit dat daarin veel tegenstrijdige belangen moeten worden geaccommodeerd? Moet er een speciale minister voor mondiale ontwikkeling komen, en een raad die zich bezig houdt met coherentievraagstukken?

Als uitgangspunt in dit derde deel van de DGIS-miniconferentie werd een prikkelende stelling neergelegd, die potentieel grote gevolgen zou kunnen hebben voor OS: in plaats van de ouderwetse nationale ontwikkelingsdoelen moeten we overgaan naar global development als centrale doelstelling.

Veel van de aanwezigen onderschreven de noodzaak tot verbreding van het OS-beleid naar mondiale publieke goederen en naar beleidscoherentie. Maar daarop volgde een reeks nuanceringen, verfijningen en vervolgvragen. Ten eerste over het begrip mondiale publieke goederen (Global Public Goods): we moeten eerst eens samenvatten wat we aan kennis hebben over MPG’s. MPG’s is een containerbegrip, daar wordt van alles ingestopt. Veel wat nu als mondiaal probleem wordt gezien, kan ook op een lager niveau worden opgelost. Je moet dus differentiëren op schaalgrootte. En er moet verschil gemaakt worden tussen regionale publieke goederen, mondiale publieke goederen (die echt een transnationaal karakter hebben) en internationale publieke goederen. Je zou per MPG moeten kijken wat je op lokaal niveau kunt bereiken, en wat per se mondiaal of multilateraal moet worden opgelost.

Begin bij het mondiale niveau (of dat nou het klimaat is of bijvoorbeeld de belastingvlucht van multinationals) en vertaal dat door naar het lokale niveau. Die vertaling naar het lokale is van cruciaal belang. The devil is in the detail, en ook als je kiest voor een nadruk op mondiale thema’s, zullen praktische maatregelen op nationaal of lokaal niveau moeten worden genomen. Juist in die concrete keuzes winnen meestal de korte termijn (Nederlandse) belangen, werd opgemerkt, en dus moet je ook op dat microniveau heel goed de vinger aan de pols houden. Als OS zich dus zou gaan richten op die mondiale dimensie, moet dat in ieder geval vanuit het perspectief van ontwikkelingsdoelen: in het coherentiedebat moet OS de stem van de (armen in) ontwikkelingslanden inbrengen.

Een enkeling vroeg zich af in hoeverre MPG’s en beleidscoherentie echt van invloed zijn op nationale ontwikkeling. Er wordt inderdaad nog weinig onderzoek gedaan naar de specifieke ontwikkelingseffecten van MPG’s. Ook in bijvoorbeeld de landbouw is dat moeilijk: er wordt geopereerd vanuit een visie op mondiale voedselzekerheid; maar hoe je vanuit zo’n overkoepelend idee een vertaling kunt maken naar de voedselzekerheid in Afrika, is veel ingewikkelder.

Voor anderen stond het buiten kijf dat MPG’s van levensbelang zijn voor ontwikkelingslanden. Dat er een verbreding moet komen is evident, in feite een gepasseerd station. De vraag is hoe je de verschillende beleidsterreinen moet integreren. Op het punt van internationale veiligheid bijvoorbeeld, biedt het WRR rapport nauwelijks aanknopingspunten. Terwijl een nieuw global development beleid toch ook een duidelijke visie moet hebben op bijvoorbeeld fragiele staten.
Of neem het milieu: de aarde houdt er mee op, dus natuurlijk moeten we die agenda’s aan elkaar koppelen. De vraag of je moet kiezen voor armoedebestrijding of klimaatbeleid, is een schijndiscussie. Het gaat om allebei, en daarom moet OS geen regierol krijgen in een coherentiebeleid, het vertegenwoordigt immers een deelbelang.

De grote vraag is hoe in de praktijk dit streven naar grotere beleidscoherentie en een beleid voor mondiale publieke goederen moet worden opgezet. Welke instituties en instrumenten moet je daarvoor gebruiken?

Een heel praktische maatregel is aangedragen door de WRR: er zouden voor al het internationale beleid van Nederland ‘ontwikkelingseffectrapportages’ moeten worden opgesteld. Dat zorgt voor veel beter inzicht in processen in partnerlanden. Zo kun je de vraag omdraaien en de mondiale trends eruit pikken die er in het Zuiden toe doen.

Het voorstel van de WRR om ‘ambtelijke bruggenhoofden’ in te stellen die op een hoger niveau belangentegenstellingen kunnen afkaarten, kon op minder instemming rekenen. Het gaat om grote politieke belangentegenstellingen, en zo’n ambtelijke oplossing depolitiseert het coherentieproces.
Een ander, steeds terugkerend idee, is de omvorming van OS tot Internationale Samenwerking. Het gevaar daarvan is echter dat het specifieke ontwikkelingsbelang verweesd raakt. Daarom wordt geopperd onder zo’n minister van IS drie staatssecretarissen te hangen: van Ontwikkelingssamenwerking, Buitenlandse Zaken en Europese Zaken. Voorwaarde is dan wel dat die IS minister zich zou richten op Mondiale Ontwikkeling of Mondiale Publieke Goederen, omdat anders directe Nederlandse belangen snel zouden gaan overheersen. Daarom zou Global Development, zoals de WRR voorstelt, een betere term zijn dan IS.
Dat voorstel doet anderen echter weer vrezen dat het directe Nederlandse (economische) belang niet genoeg aandacht krijgt. Of dat het een onwerkbare situatie wordt: voor ieder specifiek thema moeten immers een heleboel vakdepartementen om de tafel gaan zitten, en dat wordt in de praktijk altijd door één van die ministeries gecoördineerd. De ervaring wijst uit dat het betreffende departement ook de agenda zet. Daarom zou IS onder de premier moeten vallen, want die moet verantwoordelijk zijn voor de Nederlandse globaliseringsstrategie.

Elke institutionele oplossing creëert nieuwe problemen en onderlinge stammenstrijd, wordt opgemerkt. Het gaat om een totale cultuurverandering in het overheidsapparaat. Die moet worden aangestuurd door duidelijke politieke keuzes, bijvoorbeeld voor een mondiale duurzame ontwikkeling. Of voor een veel rechtvaardiger mondiale verdeling.

Nederland zal hoe dan ook internationale coalities moeten smeden, want alleen heeft het niet genoeg macht in de mondiale arena. Dat gaat niet alleen op voor mondiale (duurzame) ontwikkeling, maar ook voor bijvoorbeeld het veiligheidsbeleid. Je zou eigenlijk een dubbelstrategie moeten voeren: enerzijds blijven inzetten op de door legitimatieproblemen verzwakte multilaterale organisaties, anderzijds werken aan alternatieve strategieën en slimme ad hoc coalities.

De grote vraag is waar je je partners moet gaan zoeken. Is dat de EU, of een aantal like minded landen daarbinnen? Of juist daarbuiten, bijvoorbeeld in progressieve landen in andere continenten, of bij de BRICs?

Je moet flexibel omgaan met deze ‘common action problems’. Toen de multilaterale fora het in de financiële crisis lieten afweten, was daar ineens de G20. Maar anderen vragen zich af of het wel zo slim is dat Nederland focust op aansluiting bij de G20. Je moet vaak veel inleveren om bij de G20 te mogen aanzitten. En Nederland zal steeds vaker géén stoel aan tafel hebben. Dat betekent dat er gezocht moet worden naar andere bondgenoten in de mondiale arena.

Context

The Dutch Ministry of Foreign Affairs organized a mini-conference on 9 April 2010 to discuss the WRR report. The officials were all ears: what did other ministerial departments, academics, the business sector and NGOs think of the report? A commentary (in Dutch) and entry points to join the debate..

Summary

The Dutch Ministry of Foreign Affairs organized a mini-conference on 9 April 2010 to discuss the WRR report. The officials were all ears: what did other ministerial departments, academics, the business sector and NGOs think of the report? A commentary (in Dutch) and entry points to join the debate..

About the author

Related articles