Interview met Bert Koenders
The Broker sprak uitgebreid met voormalig minister voor Ontwikkelingssamenwerking Bert Koenders, over hoe het ontwikkelingsbeleid verder hervormd kan worden in de komende jaren. Koenders is voorstander van grotere aandacht voor mondiale vraagstukken. Die moet je zowel in mondiale fora als binnen (ontwikkelings)landen zelf aanpakken. Het zou goed zijn daarvoor een nieuwe ministerspost te creëren, met meer bevoegdheden. Tegelijkertijd vindt de PvdA-politicus dat er meer oog moet zijn voor de politieke dimensies, de belangentegenstellingen, de verdelingsvraagstukken. Niet alleen binnen landen zelf, maar ook rond mondiale thema’s als milieu, de financieel-economische crisis en veiligheidsvraagstukken. Om die mondiale problemen beter te lijf te gaan is het volgens Koenders nodig strategische coalities te formeren. Ook maatschappelijke organisaties zouden veel politieker en strategischer moeten opereren.
Read this interview in English
Ministers hebben weinig tijd voor reflectie. Zij worden opgeslokt door overvolle agenda’s, grote stapels dossiers, voortdurende vragen om aandacht van tal van belanghebbenden. Zij schaken op vele borden tegelijk. Dat geldt des te meer voor een minister die het belangrijk vindt zich ook bezig te houden met internationale thema’s die buiten het terrein van ontwikkelingssamenwerking vallen; althans, zoals dat terrein traditioneel afgebakend was. Dat was het geval bij Bert Koenders, die zich uitdrukkelijk bewoog op het internationale diplomatieke terrein, in de VN en haar verschillende organisaties, bij de Wereldbank en het IMF, en in de G20. Koenders heeft zich in het verleden voorstander getoond van een ‘minister voor internationale samenwerking’, die ook verantwoordelijk zou zijn voor allerhande mondiale thema’s en voor de afstemming tussen de verschillende vakministeries, wat betreft hun beleid ten aanzien van ontwikkelingslanden. Dit pleidooi verscheen ook weer in het programma waarmee Koenders’ Partij van de Arbeid de verkiezingen van 9 juni jl. in ging.
Het meeschrijven aan de ontwikkelingsparagraaf voor het PvdA-programma was een van de vele bezigheden waar Koenders ineens weer tijd voor kon maken, in de relatief rustige dagen na de val van het kabinet Balkenende eind februari. Een val waarin Koenders ook een rol speelde: hij was een van de ‘buitenlandministers’ die actief bezig was met het Afghanistanbeleid van de Nederlandse regering. Over het al dan niet voortzetten van de Nederlandse missie in Uruzgan konden de partijen het niet eens worden, wat na drie jaar regeren leidde tot het einde van het kabinet Balkenende-4.
Vlak daarvoor was het WRR-rapport uitgekomen, wat heeft geleid tot een brede discussie in de ontwikkelingssector, maar ook daarbuiten, zoals bijvoorbeeld recent nog op het ministerie van Economische Zaken. Als minister is Koenders er nooit aan toegekomen uitgebreid commentaar te leveren op het rapport. Zijn ministerie was gestart met het formuleren van een beleidsreactie, zoals gebruikelijk bij rapporten van de WRR. Dat proces werd na de val van het kabinet voortgezet maar is even wat minder urgent geworden, omdat pas een nieuwe regering iets met zo’n reactie kan.
Bovendien is het niet gebruikelijk dat een ex-minister zich uitlaat over wat zijn opvolger op het departement doet. Daarom hield Koenders zich over het algemeen stil over het WRR rapport. Dat neemt niet weg dat hij over de onderwerpen die uit het rapport en de daarop volgende debatten naar voren kwamen, een duidelijke mening heeft.
Een van de meest duidelijke trends in het Nederlandse ontwikkelingsdebat is de noodzaak tot een meer mondiale invalshoek. Een belangrijke vraag daarbij is of je, naast de traditionele focus op de staat in het ontwikkelingsbeleid, ook moet gaan analyseren en ingrijpen op mondiaal niveau, omdat steeds meer problemen en ook kansen niet meer binnen nationale grenzen te behappen zijn.
Koenders: ‘De verhouding tussen nationaal en mondiaal is ingewikkeld. Ik denk dat je op allebei de niveaus moet ingrijpen. Ik geloof in de analyses van de sociologe Saskia Sassen. Zij stelt de mondiale ontwikkelingen centraal. Ik was vroeger ook een grote fan van de Wereldsysteemtheorie van Immanuel Wallerstein. Zij kijken allebei naar het wereldwijde economische systeem, met al zijn tegenstellingen en gevolgen, ook op cultureel gebied. De uitwerking van die globalisering is in elke staat echter weer anders. Staten zijn ook op verschillende manieren kwetsbaar. Binnen staten heb je steeds weer andere verliezers en winnaars. Je zult dus zowel op het niveau van een land moeten werken – ook omdat daar de democratische verantwoording ligt – als een mondiale strategie moeten voeren. Politici dienen het nationale veel beter te koppelen aan internationale kansen en risico’s: anders vervallen we tot provincialisme of elitair kosmopolitisme. Zo’n mondiale aanpak begint bij de staten en de organisaties die in het internationale politieke speelveld verbindingen aangaan. Daarnaast zijn transnationale coalities rondom belangrijke thema’s essentieel, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van duurzame energie in arme landen. Nieuwe bewegingen, bedrijven en organisaties spelen daarbij een rol.
Het “verlicht eigenbelang” wordt een steeds belangrijker term. Staten zijn steeds meer gedwongen op dat mondiale terrein oplossingen te zoeken. Op dat snijpunt tussen het nationale en het mondiale liggen volgens mij de politieke aanvalspunten. Het duidelijkst is dat met het milieu. En uiteraard de financieel-economische crisis. En verder conflict en privatisering van geweld. Dat zijn wat mij betreft de drie algemene prioriteiten op mondiaal terrein. Over hoe je het vervolgens aanpakt, is veel discussie. Landen worden er in verschillende mate door geraakt, maar ze zijn wel gedwongen om gezamenlijk een oplossing te zoeken. Helaas dreigen daarin de zwakste landen het onderspit te delven.’
Zijn dit de drie belangrijkste mondiale publieke goederen waar Nederland zich voor zou moeten gaan inzetten?
‘Ik vind “global public goods” op zijn minst een venijnige term, want een publiek goed is iets waarin je investeert omdat het iets opbrengt waar iedereen profijt van heeft. En dat dus niet direct gerelateerd is aan de kosten of investeringen die iemand maakt. Maar wat je een publiek goed noemt is een politieke term, en dat vind ik in het WRR rapport niet goed geanalyseerd. Er wordt gewoon een rijtje genoemd van onderwerpen die wereldwijd spelen, maar niet waarom daar problemen mee zijn. En vaak is het zo dat het geen publieke goederen zijn, maar geprivatiseerde goederen, waar helemaal geen governance over bestaat. We hebben dat gezien bij de uitdijende financiële sector en het gebrek aan internationale economische coördinatie. Juist nu duurzame groei in ontwikkelingslanden een nieuwe motor kan zijn van vernieuwing, worden de ontwikkelingslanden gedwongen enorme monetaire reserves aan te houden, die de broodnodige investeringen in werk en innovatie onmogelijk maken.’
Moet je alles in onderlinge samenhang aanpakken, of is het juist beter om wat meer pragmatisch te werken, en aparte strategieën per mondiaal thema op te zetten?
‘Je moet goed nadenken over hoe je het opdeelt. Het is natuurlijk waar dat alles samenhangt in deze wereld en je de financieel-economische crisis niet kunt oplossen zonder na te denken over duurzaamheid. Maar qua onderhandelingsmogelijkheden en politieke organisatiekracht is het veel beter om het op te delen en aparte activiteiten te ondernemen. Niet alles op één hoop gooien. Dan bereik je niets.’
Kunt u iets dieper ingaan op de drie algemene prioriteiten die u ziet op het terrein van mondiale problemen: de financieel-economische crisis, het klimaat en veiligheid?
‘Wat betreft het eerste onderwerp: het gaat erom wereldwijde financieel-economische ontwikkeling en stabiliteit te creëren. Dat betekent op dit moment in eerste instantie het onderhandelen van nieuwe “economische regimes” om de huidige crisis te bezweren. Daarbij zijn veel aanvalspunten mogelijk. Denk aan een belasting op financiële transacties, innovatieve financiering, massieve publiek-private investeringen in duurzame energie en infrastructuur in armere landen, en mesofinanciering voor het midden- en kleinbedrijf. Heel interessant vond ik het rapport dat vorig jaar, op verzoek van de Algemene Vergadering van de VN, is opgesteld door een commissie onder leiding van Joseph Stiglitz, waar ik aan mee mocht werken. In dat rapport wordt de angst uitgesproken dat er slechts beperkte maatregelen worden genomen naar aanleiding van de crisis, en dat het daarna weer business as usual zal zijn. Dat zie ik nu razendsnel gebeuren. De concentratie van banken neemt toe, regulering bezwijkt onder onderlinge concurrentie en de armoede agenda dreigt onder te sneeuwen. Ontwikkelingssamenwerking is juist nu van essentiële katalyserende betekenis, op voorwaarde dat het voorspelbaar is. Economische analyses benadrukken de positieve relatie tussen OS en groei, mits gecorrigeerd wordt op de onvoorspelbaarheid van de OS inspanningen. Daar ligt ook het belang van het halen van de internationale norm van 0.7% ODA wereldwijd. En het is essentieel om niet de MDG’s te verketteren: dat zijn cruciale criteria van vooruitgang én van verdeling. Het gaat erom de MDG’s te koppelen aan een groei- en werkgelegenheidsagenda in de armste landen. Stiglitz legde de oorzaak van de crisis bij de ongelijkheid in de wereld, en liet zien dat economische stabiliteit in de rijke landen direct samenhing met de belangen van ontwikkelingslanden. Dus als je met armoedebestrijding in ontwikkelingslanden bezig bent, ligt hier een belangrijke nieuwe agenda.’
Waar kan Nederland zelf iets aan bijdragen?
‘Je kunt denken aan internationale belastingregimes en ook de Nederlandse belastingwetgeving. Dat is onder meer essentieel in de strijd tegen corruptie in ontwikkelingslanden. Daarnaast ben ik voor een “ontwikkelingsakkoord” tussen kennisinstellingen, bedrijfsleven en NGO’s. Die moeten op basis van vraagsturing bezien hoe we als “BV Nederland” kunnen bijdragen aan de oplossing van de enorme gevolgen van de financiële, klimatologische en voedselcrises. Met het Initiatief Duurzame Handel en de Schoklandakkoorden is daar een eerste begin mee gemaakt. Dat zou nu met pensioenfondsen en anderen moeten worden opgeschaald. Daarnaast de bekende handelsagenda: de Europese en wereldwijde handelsregels en praktijk moeten eerlijker. Ik vind ook het thema van ‘beleidsruimte’ (policy space) belangrijk: landen moeten meer ruimte krijgen hun eigen economie te sturen en hun eigen comparatieve voordelen te ontwikkelen. Ze moeten zich wel blijven richten op internationale handel en dus hun economieën openen, maar niet te snel. Er is overigens nu al wel sprake van een grotere policy space, maar niet op een manier die goed is voor de arme landen. Nederland steunt zijn banken, in andere Europese landen werd de automobielindustrie geholpen. In Afrika kan dat niet. De regels worden nu dus door de machtige landen geherdefinieerd. Om begrijpelijke redenen, maar het is wel vreemd dat de rijke landen nu iets doen wat de armste landen nooit mochten van de WTO.
Tot slot: hoe koppel je de Millenniumdoelen aan economische groei? Dus hoe krijg je een groei die de armen ten goede komt?’
En botst groei niet met de milieuagenda?
‘Soms wel. In ieder geval wordt nu de milieu- en duurzaamheidsagenda geremd door de economische crisis. Terwijl het ook een versnelling had kunnen betekenen.’
Hoe is dat te verklaren? Er leek iets van een momentum te zijn, er werd een Global Green New Deal voorgesteld….
‘Omdat we te weinig instrumenten hebben ingezet. De consequentie van de neoliberale ideologie is dat je geen specifieke mogelijkheden hebt om de economie te stimuleren, om een innovatiebeleid te voeren, om bepaalde markten, zoals die voor duurzame goederen, sterker te maken. Je draait alleen aan de grote knoppen.’
Maar bijvoorbeeld Duitsland en Spanje hebben wel degelijk een op duurzaamheid gericht stimuleringsbeleid gevoerd.
‘Ik vind dat Nederland verkeerd handelt op dit thema. Er is geen lange termijn beleid. Nu zijn ook al de belastingvoordelen voor duurzame energie afgeschaft. Het is ook een machtskwestie: mensen die wat verder vooruit kijken hebben nog niet genoeg macht. De koopkrachtcijfers van volgend jaar zijn belangrijker dan die van over vijf jaar. De partijprogramma’s worden doorgerekend door het Centraal Plan Bureau (CPB), maar het milieu wordt daarin niet meegenomen.
Maar even terug naar het mondiale niveau: ook voor milieu geldt dat je daar het verdelingsvraagstuk aan moet koppelen. Als je het in termen van een “publiek goed” blijft zien, dreigt een depolitisering. Ik zou eerder spreken over “milieugebruiksruimte”. En die moet eerlijk verdeeld worden, dus dat betekent dat rijke landen een stap terug moeten doen.’
En de derde prioriteit?
‘Dat is de relatie tussen conflicten en fragiele staten en onveiligheid. Dat is dus ook een mondiaal publiek goed: als dingen daar niet beter worden geregeld, voelen wij er hier de consequenties van. Maar tegelijkertijd is er, net als bij de andere twee thema’s, sprake van belangentegenstellingen. Gaat het nou om onze veiligheid, of gaat het om human security, om de veiligheid van de mensen in fragiele staten? In de praktijk overheerst vaak het veiligheidsbelang van de rijke landen. Die human security agenda is voor mij van levensbelang en ik heb er heel veel tijd in geïnvesteerd. Ook hier gaat het om praktisch samenwerken met mensen ter plekke. Om flexibel te kunnen zijn en te voorkomen dat standaardrecepten worden gebruikt, zoals we dat soms in complexe vredesoperaties zien.’
Worden zulke belangentegenstellingen genoeg benoemd? Zouden westerse regeringen niet veel meer onder druk gezet moeten worden in eigen land, om niet alleen voor het directe eigenbelang te kiezen?
‘Ja, dat klopt. En ik vind dat NGOs dat ook veel meer zouden moeten doen. We zien een sterke depolitisering of technocratisering van ontwikkelingssamenwerking. Er is geen beweging in Nederland die zich hard maakt voor bijvoorbeeld een wereldwijde belasting op financiële transacties. Die deze crisis aangrijpt om positieve veranderingen door te drukken. In Duitsland wordt een heftig debat gevoerd over het beleid ten aanzien van Griekenland en de stabiliteit van de euro. De SPD, die in de oppositie zit, heeft gezegd akkoord te gaan met de voorstellen van de regering, in ruil voor zo’n belasting. Dat is een doorbraak. Als NGO’s strategisch zouden opereren, zouden zij vervolgens ook in een paar andere Europese landen proberen zo’n stellingname door te drukken.’
Dus het gaat erom strategisch te kiezen waar je op welk moment je energie aan besteedt, en vervolgens te proberen daarin een machtsfactor te worden?
‘Ja. Op internationaal niveau vind ik dat we ook meer in machtstermen moeten denken, dus zoeken naar coalities om de belangen van de armen beter te kunnen bevechten, om de mondiale agenda te kunnen beïnvloeden. Coalities van gelijkdenkende landen, of met groeperingen in andere landen. Pas als je aan zulke machtsvorming doet, kun je mondiale publieke goederen op een eerlijke manier beheren, zodat ook de ontwikkelingslanden er goed uit komen.’
Hoe zien zulke coalities er uit?
‘Er zijn twee soorten coalities. De eerste is erop gericht om politiek iets te bereiken. Dat doe je met gelijkgezinden, binnen je eigen comfort zone. Het beste zie je dat bij de duurzaamheidsbeweging. Die is misschien het meest ontwikkeld omdat daar gemakkelijk gemeenschappelijke belangen te formuleren zijn. In die beweging zitten bepaalde landen, ook ontwikkelingslanden, die zien dat het belangrijk is om afspraken te maken. Met Indonesië is dat nog niet gelukt, Maleisië gaat wat beter, Brazilië zelfs best goed, al zijn er ook risico’s. Daarnaast kun je samenwerken met bepaalde bedrijven, die kunnen invloed hebben op de internationale regelgeving. En met NGO’s die op dat terrein actief zijn.
Ten tweede moet je binnen de huidige machtsstructuur verder werken. Je streeft ernaar dat die doorbroken wordt, maar zolang die er is, heb je erin te leven. Dus moet je binnen de EU, of via het IMF en de Wereldbank, ook proberen dingen te veranderen. Ik zocht vooral naar vernieuwde coalities tussen de ouderwetse blokken van G77, het westerse en het oosterse blok. Dat ging dan bijvoorbeeld over specifieke items als Somalië, One UN, of wijzigingen in het management van de Wereldbank.’
Passen daarbinnen de Nederlandse pogingen om mee te draaien in de G20?
‘Ik vind het niet slecht dat we dat als Nederlandse regering geprobeerd hebben, maar je moet wel kijken welke prijs je ervoor moet betalen. Onze positie ten aanzien van bijvoorbeeld Afghanistan, het klimaat of een regeling voor de banken, moet eigenstandig afgewogen worden. Maar het helpt wel als je bij de G20 aan tafel zit. Wij mochten daar de inbreng leveren over de armste landen. Wij vroegen de anderen waarom er niet aan de armste landen gedacht werd bij de klimaatonderhandelingen of de financieel -economische crisis. Tegelijkertijd: alles staat op losse schroeven nu. Ook de internationale bestuursstructuur kan zomaar weer veranderen. Dus moet je niet heel veel gaan inleveren om maar bij de G20 te mogen horen. Als de prijs te hoog wordt, dan moet je niet meedoen.’
We gaan in de wereld naar een meer multipolaire machtsstructuur. Wat houdt dat in?
‘Dan kom je op de clichés die iedereen kent. De relatieve afname van de macht van de VS en haar gedachtengoed. Niet dat de VS wegvalt, maar dat andere landen en dus andere perspectieven relatief belangrijker worden. Ik denk overigens dat Europa fors aan macht aan het inboeten is. Je ziet nu weer het gebrek aan daadkracht en eenheid over de aanpak van de financieel-economische crisis. En tegelijkertijd neemt de hindermacht van een aantal middeninkomenslanden toe, zoals India, Brazilië of Zuid-Afrika.’
En China?
‘China heeft veel belang bij een goed beheer van een aantal mondiale publieke goederen. Maar zij willen op een andere manier afspraken maken dan wij gewend zijn. Dat bleek bijvoorbeeld tijdens de Klimaattop in Kopenhagen. Wij zijn gewend om bindende afspraken te maken, met nationale uitstootplafonds en mogelijkheden dat te controleren. Landen als China ziet dat als “interference in domestic affairs”. Dus dat schuurt. Maar het kan ook op een andere manier, bijvoorbeeld door wederzijdse aanpassing van nationale plannen, wat in de EU benchmarking wordt genoemd.’
De basisvraag is of wij de banden met China moeten versterken. Daar ben ik absoluut voor. Zij weten zelf ook nog niet precies hoe ze zich willen bewegen in het internationale veld. Maar ze hebben er wel voor gekozen om mee te doen in het internationale systeem. Ook al is het voor hun nationale belang, ik zie dat engagement met de wereld toch als positief.’
Meer werken met coalities om via machtsvorming politieke doelen te bereiken: dat betekent dat je strategisch moet denken. Hoe verhoudt zich dat tot de kennisbehoefte? Je moet dan in concrete situaties adequate analyses kunnen maken, om wat u noemt “aanvalspunten” en strategische partners te kunnen determineren. Hoe kun je zo’n strategisch denkproces structureel vorm geven? Op het ministerie, maar ook elders?
‘Het gebeurt veel te weinig. Het is erg zonde dat er op het ministerie geen strategische unit is.’
De WRR roept ook op tot een debat over de Nederlandse globaliseringsagenda: wat is de positie van Nederland in de wereld? Wat zijn onze belangen in het mondiale speelveld en dus ook wat betreft mondiale publieke goederen?
‘Dat vind ik een goed idee. Het Nederlandse provincialisme, dat naar binnen gerichte, is een logisch vervolg op de globalisering. Er zijn verliezers van de globalisering. Er zijn mensen in de middenklasse, die niet meer weten of hun kinderen het beter krijgen dan zij, of juist niet. Er heerst een logische onzekerheid. Alleen is de reactie provincialistisch, naar binnen gekeerd; in plaats van strategisch te redeneren over hoe zulke trends gekeerd kunnen worden.
Ik denk dat we de tijd van kil eigenbelang voorbij zijn. Daar komen we er niet meer mee in deze wereld. We moeten gaan voor mensenrechten, ontwikkeling, klimaat. En dus zijn we ook de traditionele diplomatie voorbij.
In de discussie over de toekomstige architectuur van het ontwikkelingsbeleid, zijn verschillende voorstellen gedaan om de bredere agenda ook institutioneel te verankeren. Van een minister voor Duurzame Ontwikkeling of Mondiale Ontwikkeling, tot een Coherentieraad, vergelijkbaar met de huidige SER. Wat is uw idee daarover?
‘Er moet een Minister van Internationale Samenwerking komen. Daarnaast moet je een onderraad hebben in de ministerraad, voorgezeten door de minister-president, waar de minister van Internationale Samenwerking de coördinatie van doet. Het moet een minister mét portefeuille zijn. Dan kan het kennisprobleem snel opgelost zijn. Afdelingen als internationaal handelsbeleid, internationaal klimaatbeleid en globaliseringsvraagstukken, die nu onder diverse ministeries vallen, horen bij elkaar op basis van een ontwikkelingsmandaat. De SER kan met kennisinstellingen vorm geven aan een ontwikkelingsakkoord waar ik eerder over repte. De kenniskamers waar ik op het ministerie van Buitenlandse Zaken mee ben gestart, beginnen vruchten af te werpen. Juist omdat ze ontwikkelingssamenwerking niet loskoppelen van mondiale thema’s en mondiale publieke goederen. Dat doet de WRR in haar rapport misschien iets te veel; het moet wel praktisch blijven! Daarnaast vind ik het idee van een ontwikkelingstoets heel belangrijk: alle besluiten die zo’n raad neemt moeten worden getoetst op gevolgen voor ontwikkelingslanden. Dat is cruciaal, want anders raak je door zo’n hervorming nog verder van huis. Ik heb dat gezien bij de milieuonderhandelingen: daar raakte de ontwikkelingsagenda snel ondergesneeuwd.’
En wat vindt u van het idee van een Coherentieraad? Met bijvoorbeeld een derde academici en andere experts, een derde NGOs, en een derde ambtenaren, die steeds weer andere coherentiethema’s onder de loep nemen. Zij kijken waar belangen samenvallen, dan wel tegengesteld zijn, en komen met een eenduidig advies naar de regering toe.
‘Dat lijkt me een goed idee. Het is belangrijk dat er zoiets komt. Maar je zou je ook kunnen voorstellen dat je de SER zelf uitbreidt. Die heeft al een belangrijke positie, maar is ook aan vernieuwing toe. De SER buigt zich nu ook al over globalisering en ontwikkeling. Misschien moet je daarin, naast de traditionele werkgevers, werknemers en Kroonleden, een aantal andere belanghebbenden laten plaatsnemen. Dat is haalbaarder en misschien ook effectiever. Je hebt al genoeg raden in dit land. Het zou overigens pas echt revolutionair zijn als je ook bereid bent in zo’n raad vertegenwoordigers uit ontwikkelingslanden te zetten.’