Van onderzoek naar kennisintensivering – historisch overzicht kennisdebat

De kennisbrief die staatssecretaris Knapen op 14 november 2011 stuurde naar de Tweede Kamer staat niet op zich, maar komt voort uit een lange traditie waarin onderzoek en ontwikkeling in nauwe samenhang met elkaar staan.

Het jaar 1963 kan worden gezien als startpunt van een lange traditie waarin gezocht wordt naar de samenhang tussen onderzoek en ontwikkeling. Toen belegde de Verenigde Naties een conferentie over de rol die wetenschap en technologie spelen in de economische groei en ontwikkeling. Het vervolg deed even op zich wachten, maar kwam er met de oprichting van het UN Advisory Committee on the Application of Science and Technology to Development dat in 1971 een wereldactieplan voor wetenschap en technologie publiceerde. De conferenties die volgden (1979, 1989, 1994) konden niet vermijden dat weinig van de aanbevelingen werden opgevolgd.

De voornaamste knelpunten die toen een snelle realisatie van de aanbevelingen en doelstellingen in de weg stonden, waren: het gebrek aan fondsen, vooral in ontwikkelingslanden; en, het ontbreken van een goed uitgewerkt onderzoeksbeleid, zowel in de ontwikkelde als de ontwikkelingslanden.[1]

De jaren tachtig: Training, Onderwijs en Onderzoek

De internationale discussies waren wel van belang om het onderwerp te agenderen op nationaal niveau en om meer inzicht in de aard en omvang van de problematiek te krijgen. In Nederland kreeg het beleid omtrent onderzoek voor ontwikkeling gestalte in de jaren tachtig in het sectorprogramma Training, Onderwijs en Onderzoek.

Voorop stond in de jaren tachtig het opzetten en verbeteren van samenwerkingsverbanden tussen Nederlandse kennisinstellingen en die in ontwikkelingslanden. Er werd directe steun gegeven aan opleidingsinstituten in ontwikkelingslanden en opleidingen in Nederland. In 1990 werd voor ruim 56 miljoen euro door DGIS aan onderzoeksactiviteiten uitgegeven.[2] (Ter vergelijking: in de kennisbrief van Knapen staat dat de kennisuitgaven in 2010 uitkwamen op 60 miljoen euro.)

De inventarisatie van het beleid werd in 1991 tijdens een studiedag op het ministerie van Buitenlandse Zaken georganiseerd. De voornaamste kritiek was dat het programma zich kenmerkte door een proliferatie van losse projecten, dat het gefinancierde onderzoek onvoldoende beleidsgericht was (zowel in Nederland als in de ontwikkelingslanden), er onvoldoende doorstroming van onderzoeksresultaten naar beleid en uitvoering was (zowel in Nederland als in de ontwikkelingslanden), er teveel dominantie van onderzoekers/instituten uit het ‘Noorden’ was.

1991: Een wereld van verschil

De inventarisatie en discussies die daarop volgden beïnvloedden de paragrafen over onderzoek in de beleidsnota ‘Een Wereld van Verschil’ die in 1991 verscheen[3]. In die nota werd gesteld dat onderzoek voor ontwikkeling alleen van groot belang is als het aansluiting vindt in ontwikkelingslanden zelf. Het moest de ongelijke toegang tot het wetenschappelijk kennisreservoir in rijke en arme landen aanpakken en de behoefte was groot om ontwikkelingslanden op eigen kracht onafhankelijk van de noordelijke agendavoering onderzoek te laten uitvoeren. De uitkomsten van die onderzoeken moesten bovendien de sturing en onderbouwing van het door Nederland gevoerde ontwikkelingssamenwerkingsbeleid worden.

Het beleid werd aangepast door thema’s aan te wijzen (plattelandsontwikkeling, stedelijke armoedebestrijding, onderwijs, gezondheid, cultuur, politieke en economische liberalisering, vrouwen en ontwikkeling). Maar ook door een versterkte aandacht voor de opbouw van onderzoekscapaciteit in ontwikkelingslanden, bevordering van ontwikkelingsrelevant onderzoek in Nederland in samenwerking met onderzoeksinstellingen in ontwikkelingslanden, bevordering van betere onderlinge afstemming van onderzoek in het kader van de verschillende door Nederland gefinancierde hulpprogramma’s, en tot slot versterking van de terugkoppeling van onderzoeksresultaten naar beleid en uitvoering.

Voor de uitvoering van het onderzoekbeleid kwamen er een zogenaamde Speerpuntprogramma Onderzoek, een onderzoekscoördinator en een aparte Projecten Commissie Onderzoek. Het Speerpuntenprogramma Onderzoek was verantwoordelijk voor de bevordering van de aandacht voor onderzoek en onderzoeksresultaten in andere door DGIS gefinancierde activiteiten en programma’s. De onderzoekscoördinator was verantwoordelijk voor het overkoepelende DGIS-onderzoekbeleid.

Ook was de onderzoekscoördinator voorzitter van de Projecten Commissie Onderzoek. Deze commissie toetste voorstellen voor financiering van onderzoeksprojecten aan het onderzoekbeleid en adviseerde vervolgens de minister die officieel de besluiten nam over financiering.

1992 – 1998: Naar een vraaggestuurd onderzoeksbeleid

Keerpunt in het beleid was in 1992 met de beleidsnota ‘Onderzoek en Ontwikkelingssamenwerking’ van PvdA-minister Jan Pronk [4]. Deze nota nam de uitgangspunten over van de al ingeslagen weg, maar de praktijk werd verder uitgewerkt. Het onderzoeksbeleid van de jaren negentig moest bijdragen aan versterking van de onderzoekscapaciteit in ontwikkelingslanden, financiering van goed ontwikkelingsgericht onderzoek in ontwikkelingslanden, en het verbeteren van de wisselwerking tussen onderzoek en beleid, zowel hier als in de ontwikkelingslanden?

Het beleid kenmerkte zich door het vraaggerichte karakter, versterking van lokaal ownership en autonomie, en de uitgesproken voorkeur voor meerjarige, brede en locatiespecifieke multidisciplinaire onderzoeksprogramma’s. Zuidelijke partners besloten hoe bilaterale onderzoeksprogramma’s en meerjarige integrale en multidisciplinaire onderzoekprogramma’s werden opgesteld.

In de jaren negentig werd ook het startsein gegeven voor het stimuleringsprogramma Biotechnologie en Ontwikkelingssamenwerking. Door middel van technische samenwerkingsprojecten werd gestreefd naar een verantwoorde, probleemgerichte aanwending van biotechnologie in een aantal geselecteerde programma- en regiolanden, op basis van de prioriteiten die door deze landen zouden worden aangegeven.

Drie sectoren werden geïdentificeerd: landbouw, gezondheidszorg en milieubeheer. Het Biotechnologieprogramma werd aanvankelijk door een apart bureau (binnen DGIS) uitgevoerd. Dit veranderde na een externe evaluatie in 1996 en het programma werd geïntegreerd in het onderzoeksprogramma.

Tijdens de discussies over de gevolgen van de Herijkingsoperatie in 1996 besloot de regering het onderzoeksbeleid te continueren en de meerjarige onderzoekprogramma’s tot de hoogste prioriteit van het Speerpunt Onderzoek te maken. De centrale regie over de verdeling van het bilaterale onderzoeksbudget moest door ambassades zelf worden uitgevoerd. De meerjarige onderzoeksprogramma’s bleven onder het Onderzoeksbureau vallen.

1998 – 2004: Onderzoek op de achtergrond

Na de kabinetswisseling van 1998 werd Eveline Herfkens (PvdA) minister voor Ontwikkelingssamenwerking en kwam er veel minder nadruk op onderzoek voor ontwikkeling. Wel werden de bestaande onderzoeksactiviteiten waar mogelijk gecontinueerd. Door de sectorale benadering van het nieuwe beleid die meer op sociale dan op productieve sectoren gericht was, sneuvelden langzaam steeds meer onderzoeksprojecten voor landbouw en voedselzekerheid. Uiteindelijk werden in 2004 de meerjarige onderzoeksprogramma’s gestopt.

Competitie op het terrein van kennisontwikkeling werd sterk gepromoot en er ontstond een beeldvorming bij het ministerie van Buitenlandse Zaken dat Nederlandse ontwikkelingskennis niet relevant was. Het ging er louter om, om de onderzoekscapaciteit in ontwikkelingslanden te versterken, en om bestaande kennis die toch ruimschoots voorhanden was bij internationale organisaties als de Wereldbank beter te gebruiken. Nieuwe kennis creeren met onderzoek was geen prioriteit in de eerste jaren van het nieuwe millennium.

2004 -2007: Van onderzoek naar kennis

In 2005 kwam de notitie ‘Onderzoek in Ontwikkeling’ uit onder CDA-minister Agnes van Ardenne (2002 – 2007).[5] Onderzoek staat niet meer centraal maar kennis. Onderzoek is een manier voor het verkrijgen van kennis, maar geen doel op zich. De doelstelling om onderzoekscapaciteit in ontwikkelingslanden op te bouwen verdween naar de achtergrond. De vraagsturing vanuit het zuiden werd te dogmatisch waardoor er weer aandacht kwam voor de ontwikkeling van de Nederlandse kennisinstellingen.

Het beleid van na 2004 kenmerkte zich door pogingen om de kloof in Nederland tussen onderzoek en beleid, die het neveneffect was van het beleid van voor 2005, te dichten met het oog op een steeds kennisintensiever wordende mondiale samenleving. De dynamiek in de beleidsvorming moest worden teruggebracht door meer gebruik te maken van kennis, en een pragmatischer invulling van vraagsturing en zeggenschap vanuit het zuiden.

Het nieuwe beleid ging gepaard met een aantal nieuwe initiatieven op het gebied van kennis die ruimschoots door het ministerie werden gefinancieerd. Kenniscreatie maar vooral ook het ontsluiten van kennis stond ineens hoog op de politieke agenda.

Dit leverde de IS-Akademies op waarbij ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken direct betrokken werden bij wetenschapsbeoefening en konden kiezen om te promoveren. Ook het Development Policy Review Network (DPRN) om kennis en beleid dichter bij elkaar te brengen en breed toepasbaar te maken ging van start. The Broker kwam in deze periode ook tot stand en werd onder gebracht bij het WOTRO. Dit tijdperk was ook het begin waarin het bedrijfsleven en andere private organisaties steeds vaker onderdeel werden van de kennisnetwerken.

2007: IOB evaluatie onderzoeksbeleid

Het onderzoeksbeleid tussen 1992 en 2005 werd door de IOB geëvalueerd in een rapport dat in 2007 uitkwam.[6] Deze evaluatie toont aan dat de vraaggestuurdheid van de programma’s op zich succesvol kon zijn, maar dat dit te dogmatisch werd toegepast. Positief vond de IOB dat er ruimte werd geboden aan het doen van onderzoek dat voor de betreffende landen zelf belangrijk werd gevonden, dat het dicht bij de mensen stond, dat het niet duur was, en dat ze zelf zonder te veel inbreng van buitenaf onderzoek konden uitvoeren. De meerjarige onderzoeksprogramma’s boden volgens de IOB bovendien de noodzakelijke inzichten in en analyses van lokale veranderingsprocessen.

Echter het dogmatisch gebruik van de vraagsturing was de valkuil. Niet elk land was geschikt voor deze benadering, volgens de IOB. De programma’s ontwikkelden zich volledig geïsoleerd van elkaar, waardoor waardevolle kennis van buiten werd genegeerd. Ook was er veel versnippering en weinig coherentie in de onderzoeken.

Hoewel het beleid van 2005 al veel van de verbeterpunten van het IOB tot zich had genomen, had het geen oog meer voor de capaciteitsopbouw voor onderzoek in het zuiden. De IOB concludeert dat deze programma’s redelijk succesvol waren en dat lokaal onderzoek dat hieruit is voortgekomen zijn weg wist te vinden naar nieuw beleid in ontwikkelingslanden. Wat niet is gelukt is de onderzoekscapaciteit te verbeteren door het programma te integreren met lokale instellingen. De activiteiten ter verbetering van de onderzoekscapaciteit waren primair gericht op het financieren van individuele onderzoekers.

Over het functioneren van DGIS is de IOB uiterst kritisch. De vraagsturing was te rigide doorgevoerd, ondanks kanttekeningen van ontwikkelingslanden zelf, en veelal werden ambassades buitenspel gezet. Deze hadden daarom in 2004 weinig zin om de meerjarige onderzoeksprogramma’s over te nemen. Datzelfde gold voor de Nederlandse academische wereld en de adviezen van de Raad voor het Wetenschappelijk Onderzoek in het kader van Ontwikkelingssamenwerking (RAWOO). Het IOB concludeert dat ze allemaal buitenspel stonden en weinig invloed konden uitoefenen op het beleid tot 2005.

2007 – 2011: Onderzoekers worden kenniswerkers

Onder minister Bert Koenders (PvdA) moest kennis een bijdrage leveren aan armoedebestrijding (lees de verwezenlijking van de Millenniumdoelen) en aan duurzame ontwikkeling. Vier zogenoemde kenniskringen werden in het leven geroepen op de thema’s groei en verdeling, gender en reproductieve gezondheidszorg, klimaat en energie, en veiligheid en goed bestuur. Binnen deze kenniskringen zaten onderzoekers, het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en beleidsmakers van het ministerie. Ook kwam er een speciale ambassadeur voor ontwikkelingssamenwerking die het kennismanagement binnen zijn departement nieuw leven moest gaan inblazen. Deze functie was al opgeheven en de kenniskringen waren niet meer actief bij het verschijnen van de kennisbrief van staatssecretaris Knapen.

Footnotes