Het Ministerie van Buitenlandse Zaken staat op het punt een nieuw kennisbeleid voor ontwikkeling te introduceren. Er is lang naar uitgekeken. Zal dit een nieuw elan geven aan het ontwikkelingsbeleid en zorgen voor wat meer ambitie? En zal het kennisbeleid inspelen op trends in het mondiale landschap en de uitdagingen die het proces van globalisering opwerpt? Er zijn kansen en valkuilen.
Trends in mondiale ontwikkeling
De mondiale context voor internationale ontwikkelingssamenwerking (OS) verandert snel. Armoede neemt nieuwe vormen aan en beperkt zich niet langer tot ontwikkelingslanden. De meest armen op deze wereld wonen nu in middeninkomenslanden. Maar ook de ontwikkelde wereld kent armoede in achterstandswijken en onder specifieke bevolkingsgroepen. Vanuit een noordelijk perspectief is ‘het Zuiden’ niet langer daarginds, geografisch gesitueerd in ontwikkelingslanden. Armoede en ongelijkheid zijn tot een mondiale problematiek geworden die zich overal voordoet in wisselende gedaanten.
Globalisering beperkt zich niet tot het armoedevraagstuk. De ontwikkelde wereld krijgt steeds vaker te maken met problemen die voorheen vooral met de derde wereld werden geassocieerd. Aantasting van de natuurlijke omgeving, migratie en de implicaties daarvan voor culturele identiteit, internationale georganiseerde misdaad en terrorisme, infectieziekten die zich razend snel over de aardbol kunnen verspreiden …. het zijn slechts enkele van de vele problemen die mensen wereldwijd raken. Door globalisering neemt de wederzijdse afhankelijkheid van landen en regio’s toe.
Mondiale economische groei gaat samen met klimaatverandering, uitputting van natuurlijke hulpbronnen en toenemende sociaaleconomische ongelijkheid. Door globalisering raken deze processen niet alleen vervlochten maar worden ook steeds zichtbaarder. Zij vormen een steeds urgenter wordende context voor beleid, zowel buitenlandbeleid als binnenlandbeleid …. het onderscheid doet niet ter zake. Ook internationale veiligheidsvraagstukken zijn van karakter veranderd. Door globalisering zijn voorheen relatief overzichtelijke nationale en regionale thema’s verknoopt geraakt. Zij zijn onderdeel gaan uitmaken van mondiale vraagstukken die zich niet langer alleen in de interstatelijke arena afspelen.
In het licht van deze ontwikkelingen ontvouwt zich een nieuwe kennisagenda. We staan pas aan het begin van het besef dat globalisering een reeks van mondiale transities met zich mee brengt. We hebben een enorme weg te gaan in het doorgronden van hoe de verschillende ontwikkelingen elkaar beïnvloeden en verschillend uitwerken in uiteenlopende landen en regio’s. Door globalisering raken samenlevingen en culturen met elkaar vervlochten. Andere factoren dan de natiestaat worden van invloed op de economie, op soevereiniteit en identiteit. Mondiale processen die zich afspelen op langere termijn raken aan lokale processen die zich op een geheel andere tijdschaal aftekenen en ze beïnvloeden elkaar.
Er ligt hier een wereld braak aan kennisvragen en nog goeddeels latente kennisbehoeften. De kennisagenda voor mondiale ontwikkeling is veel groter en urgenter dan vaak wordt beseft. De voortgaande wederzijdse doordringing van thema’s, geografische gebieden en schaalniveaus zal tot steeds nieuwe vragen leiden.
Het verdwijnen van de ontwikkelingssector
Globalisering heeft niet alleen consequenties voor de inhoud maar ook voor de institutionele inbedding van beleid. Door globalisering verliezen de begrippen binnenland en buitenland hun betekenis. Er is juist sprake van een groeiende verwevenheid over landsgrenzen heen. In een wereld waarin de onderlinge afhankelijkheid steeds groter wordt kunnen de eigen belangen steeds minder los gezien worden van de belangen van anderen. Er is sprake van een ‘ontgrenzing’ van internationale betrekkingen. Het is al vaker gezegd: tegen de achtergrond van globalisering is een Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuZa) een anachronisme aan het worden.
Globalisering ondergraaft het traditionele raamwerk voor OS, dat gebaseerd is op de Noord-Zuid tegenstelling en het onderscheid tussen (statelijke) donoren en ontvangers. Daar waar ontwikkelingsproblematiek steeds sterker een mondiaal karakter krijgt (denk aan het armoedevraagstuk) laat het zich niet langer vangen in buitenlandbeleid en de relaties tussen donor en ontvanger. Het is dan ook de vraag of het zinvol is om OS als een apart beleidsveld met een eigen institutionele vormgeving te handhaven. Inhoudelijk gezien wordt de ontwikkelingsagenda breder en gaat nieuwe mondiale vraagstukken omvatten. Maar moeten we al die weliswaar nauw verweven maar toch verschillende thema’s binnen een enkel beleidsveld blijven rangschikken? In ieder geval geldt voor de grote mondiale vraagstukken dat die zich niet laten insnoeren tot het beleidsveld van OS of zelfs van BuZa.
Omdat ontwikkelingsproblematiek zich niet langer beperkt tot ontwikkelingslanden en steeds vaker raakt aan thema’s van andere beleidsvelden, ligt het voor de hand om de thema’s die wij tot dusver groepeerden onder ‘ontwikkeling’ (denk aan armoedebestrijding, volksgezondheid, duurzame groei, onderwijs, maatschappijopbouw, goed bestuur en dergelijke) uiteen te laten vallen in afzonderlijke beleidsagenda’s die allemaal een mondiale (en dus ook een binnenlandse) dimensie kennen. Dat zou neerkomen op het mainstreamen van OS in andere beleidsagenda’s die belegd zijn bij andere ministeries en waar andere spelers en instrumenten bij betrokken zijn.
Het lijkt mij dat globalisering dit niet alleen onvermijdelijk maar ook wenselijk maakt. OS als een min of meer afgescheiden sector, met eigen beleid, eigen actoren en eigen instrumenten, verliest zijn bestaansrecht en zal gaan verdwijnen. De sector heeft haar langste tijd gehad en we kunnen daar maar beter proactief op inspelen door naar nieuwe arrangementen toe te werken.
Dit betekent niet dat er geen plaats meer zal zijn voor internationale solidariteit. Maar die moet op een andere manier worden vormgegeven. Mondiale maatschappelijke betrokkenheid zal in die verschillende beleidsagenda´s moeten worden ingebracht: het tegengaan van mondiale ongelijkheid, het bevorderen van mondiale sociale cohesie, nieuwe vormen van mondiaal bestuur. Dit zal de coherentie van beleid ten goede komen. Het betekent wel dat de vaak tenenkrommende kortzichtigheid van nadruk op korte termijn eigenbelang van veel nationaal beleid (overigens niet alleen van Nederland) plaats zal moeten maken voor een meer visionaire benadering die gericht is op een lange termijn mondiaal belang, een collectief belang dus.
Hier ligt bij uitstek een taak voor BuZa en meer specifiek het Directoraat Generaal Internationale Samenwerking (DGIS). Aandacht voor mondiale dimensies en vooral ook ontwikkelingsdimensies van beleid is andere ministeries niet van nature gegeven. De ervaring en deskundigheid van BuZa/DGIS zou een belangrijke rol kunnen en moeten spelen in het informeren en uitwerken van een mondiale ontwikkelingsdimensie op uiteenlopende beleidsterreinen. En ook de nieuwe kennisagenda die het proces van globalisering oproept zou actief door BuZa/DGIS kunnen worden uitgedragen. De mainstreaming van OS en de overdracht van middelen die daarmee gepaard zal gaan, zou door BuZa/DGIS kunnen worden aangegrepen om mondiale ontwikkeling overheidsbreed te agenderen.
Het terugtredende ontwikkelingsbeleid
Helaas is daarvan vooralsnog geen sprake. Op veel gevoel voor mondiale problematiek kan het huidige kabinet niet betrapt worden. De wereld lijkt ingekrompen tot een marktplaats voor Nederlandse belangen. Het wetenschapsbeleid wordt in dienst gesteld van industriepolitiek. Financiering van onderzoek wordt toegespitst op de economische topsectoren. OS is door minister Rosenthal omschreven als een instrument van het buitenlandbeleid waarin het behartigen van de Nederlandse economische belangen centraal staat. Het ontwikkelingsbeleid van staatssecretaris Knapen, met zijn focus op economische ontwikkeling en de grote rol die is weggelegd voor het Nederlandse bedrijfsleven, is daarvan een weerspiegeling. In zekere zin is het overheidsbeleid meer coherent dan ooit. Maar het is een coherentie die een lange termijnvisie ontbeert en waarbij een gevoel van urgentie voor de grote mondiale uitdagingen ontbreekt.
Er is gekozen voor een beperkt aantal thema’s en landen en deze beleidskeuze valt ook nog samen met een periode van ongekende bezuinigingen. Vanuit andere ministeries dan BuZa worden claims gelegd op de resterende middelen. Het Ministerie van Defensie financiert reeds activiteiten uit de OS begroting. Het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie doet aanspraak op € 300 miljoen uit het ontwikkelingsbudget voor het topsectorenbeleid. Er zijn schermutselingen met het Minsiterie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen over de financiering van instellingen voor internationaal onderwijs. Voor de komende jaren valt een verder oplaaiende strijd rond de besteding van OS-middelen te verwachten en een sluipende verdere aantasting van het traditionele monopolie van BuZa. Dit proces is gemakkelijk te duiden: het mainstreamen van OS is reeds begonnen en de herallocatie van financiële stromen zal zich verder voltrekken.
Tegen de achtergrond van groeiende mondiale interdependentie en de doorwerking en vervlechting van mondiale transities lijkt echter de keuze voor een beperkt aantal partnerlanden (en daarbinnen voor een nogal eenzijdige focus op economische groei) een nogal ongelukkige. Voor de effecten van globalisering is weinig aandacht. Ontwikkeling wordt teruggebracht tot een één-dimensionaal proces. Internationale samenwerking wordt gedepolitiseerd en getechnocratiseerd.
Er tekent zich hier een terugtrekkende beweging af, een inkrimping die samengaat met een afnemend gevoel van urgentie en een inzakkend ambitieniveau. OS dreigt daarmee te verworden tot een achterhoedeverschijnsel. Gepresenteerd als een keuze voor meer focus om geconcentreerder, effectiever en professioneler bij te dragen aan ontwikkeling, betreft het in feite een inperking van beleid, een afwending van ideële doelstellingen en een neiging naar Nederlandse belangen. Ook dit valt uit te leggen als een indicatie dat de klassieke OS aan het verdwijnen is. De OS krimpt zowel qua begroting als in termen van thema’s en landen. Maar dan zou je toch hopen op veel meer expliciete aandacht voor mondiale ontwikkeling binnen andere beleidsagenda’s en een veel actievere houding van BuZa/DGIS in het beïnvloeden van die agenda’s.
Van zo’n proactieve opstelling van BuZa/DGIS in dezen is vooralsnog geen sprake. DGIS is bepaald defensief te noemen als het gaat om het beheer van het ODA budget en loopt niet voorop in de modernisering van de OS. BuZa/DGIS heeft zich ook lange tijd nogal afzijdig gehouden van het topsectorenbeleid. Nu is dat topsectorenbeleid bedoeld om Nederlandse bedrijven naar de wereldtop te brengen. Desalniettemin bieden de voor de topsectoren uitgebrachte adviezen interessante mogelijkheden. Bij veel van de adviezen wordt uitgegaan van een ambitieuze duurzaamheidsagenda, ambitieuzer dan wat het kabinet zelf dus dusver heeft laten zien. Bij enkele adviezen is er sprake van een mondialiseringsvisie en zelfs van aandacht voor ontwikkelingsvraagstukken als mondiale voedselzekerheid. De adviezen kijken dus verder dan economische groei alleen en hebben oog voor verbanden die het niveau van individuele landen overstijgen. Bij de topsectoren liggen dan ook mogelijkheden en het is zaak aandacht voor mondiale vraagstukken en collectieve belangen nog beter te verankeren in de agenda’s van de topsectoren.
Kansen voor het kennisbeleid
Hier zou het nieuwe kennisbeleid een rol kunnen spelen. Daar waar de OS zelf bescheidener wordt, zich terugtrekt binnen enkele thema’s en landen, zou het gerelateerde kennisbeleid veel ambiteuzer moeten zijn en een veel wijdere blik moeten ontwikkelen. Kennis en begrip van mondiale transities en van de rol en positie van ontwikkelingslanden binnen het globaliseringsproces, is nodig om aandacht voor mondiale ontwikkeling binnen andere beleidsagenda’s in te brengen, maar ook om kansen voor OS met de partnerlanden te identificeren en te grijpen. Zonder een goed begrip van de bredere context is effectieve OS niet mogelijk. Hier ligt een enorme kans maar tevens een grote uitdaging voor het kennisbeleid.
Om dit te realiseren moeten enkele valkuilen die ingebakken zitten in de cultuur van BuZa/DGIS worden vermeden. De eerste valkuil is dat deze kans simpelweg niet wordt opgemerkt en dat het kennisbeleid zich voegt naar de terugtrekkende beweging van de OS als zodanig. Dat zou betekenen dat ook de kennisagenda zich beperkt tot enkele thema’s en landen. Nu is dit voor de vier prioritaire thema’s misschien niet zo’n groot probleem. Die thema’s zijn vrij breed gesteld en bieden, mits er genoeg ruimte is voor doorsnijdende onderwerpen, kansen om een brede kennisagenda te ontwikkelen. Maar een beperking tot de partnerlanden is wel degelijk een dodelijke valkuil.
Binnen het DGIS zijn er geluiden die er toe oproepen de kennisagenda af te leiden uit de meerjarige strategische plannen van de ambassades. Dit past in een lange traditie van het bevorderen van vraagsturing en local ownership. Maar in deze tijden van globalisering, toenemende internationale interdependentie en collectieve mondiale vraagstukken is dat een kortzichtige benadering. Het brengt het gevaar met zich mee van wegzakken is de casuïstiek, resulterend in een kennisagenda die wordt bepaald door lokale, korte termijn beleidsdoelstellingen. Dit is fnuikend voor kennisontwikkeling.
Een valkuil die hier heel dicht bij ligt is de neiging om capaciteitsopbouw als een lokale aangelegenheid te beschouwen. Kennis is een mondiaal publiek goed en de wetenschap is van oudsher internationaal georiënteerd. Voor onderzoekers uit ontwikkelingslanden is toegang tot de mondiale onderzoeksruimte een basisvoorwaarde voor capaciteitsopbouw. Ontwikkelingslanden zijn gebaat bij een sterk en kritisch wetenschapssysteem dat sterk geworteld is in internationale netwerken en dat in dialoog met de samenleving een eigen kennisagenda kan ontvouwen. Internationale wetenschappelijke samenwerking is daarvoor een randvoorwaarde. Integratie in internationale samenwerkingsprogramma’s en netwerken dient dan ook met kracht te worden bevorderd, juist in het belang van capaciteitsopbouw en relevante kennisproductie.
Globalisering vraagt in toenemende mate om vergelijkend onderzoek, onderzoek naar de uitwerking van mondiale transities in verschillende landen en regio’s, naar de gevolgen van wat zich hier voordoet op ontwikkelingen elders en andersom. Hier ligt dan ook bij uitstek een mogelijkheid voor het scheppen van win-win situaties, voor het doen samenkomen van belangen over landsgrenzen heen, en dus ook voor het combineren van ODA en non-ODA middelen en het bevorderen van aandacht voor mondiale ontwikkeling binnen andere beleidsagenda’s en binnen de wetenschap.
Weer een andere valkuil heeft betrekking op de mate van transparantie waarmee de kennisagenda tot stand komt en wordt gerealiseerd. Kennisprogrammering vraagt om een brede betrokkenheid van deskundigen, intern en extern, nationaal en internationaal, vanuit de wetenschap, het beleid en de praktijk. Deelname van materiedeskundigen die goed op de hoogte zijn van de state-of-the-art van de internationale kennisontwikkeling op het betreffende thema is essentieel, maar op zich niet voldoende. Het voornemen van BuZa/DGIS om breed samengestelde kennisplatforms in te stellen is een goede start, maar vraagt om een transparant proces om tot zo’n samenstelling te komen.
Dat geldt nog sterker voor het realiseren van de kennisagenda middels het financieren van onderzoek en andere kennisactiviteiten. Niet zelden gebeurt dat op een weinig transparante manier binnen een gesloten wereld van toevallige, reeds bestaande contacten. Dit wordt wel gelegitimeerd vanuit de gedachte dat dit noodzakelijk is voor goede partnerschappen. Maar die redenering negeert het inherent competitieve en publieke karakter van wetenschappelijke kennisontwikkeling, gebaseerd op peer-to-peer beoordeling, openbare kritische bevraging en onafhankelijke validatie. Voor het financieren van onderzoek of het uitzetten van andere kennisopdrachten is een transparant besluitvormingsproces en onafhankelijke kwaliteitstoetsing noodzakelijk, door een partij die zelf geen belangen heeft bij de uitkomst. Anders dreigt belangenverstrengeling en suboptimale kennisproductie.
Het nieuwe kennisbeleid zou een kentering kunnen betekenen in de tot dusver nogal afzijdige en terughoudende opstelling van BuZa/DGIS. Er ligt hier een uitgelezen kans voor de staatssecretaris om verder wegzakken van de OS-agenda in de achterhoede van het regeringsbeleid te voorkomen en om bij de onvermijdelijke mainstreaming van OS een centrale initiërende en regisserende rol te spelen. Met wat ambitie en bevlogenheid valt een wereld te winnen. In plaats van hekkensluiter te worden, kan het DGIS voorgaan in de modernisering en uiteindelijke transformatie van de sector.