De publicatie van het lang verwachte WRR-rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie: ontwikkelingshulp die verschil maakt’ is een uitstekende start voor een serieus debat over hoe de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking (OS) in de jaren ’10 opnieuw vorm gegeven moet worden. Het rapport biedt state-of-the-art overzichten van recente academische en beleidsdebatten over allerlei deelterreinen van OS en doet ook een aantal concrete voorstellen voor een nieuwe inrichting daarvan.
In deze inleiding licht ik een aantal aspecten uit het rapport die naar mijn idee de moeite waard zijn om verder over door te discussiëren. Het is een soort handleidinkje voor het debat, omdat het onmogelijk is alle 352 bladzijden in hun geheel te bespreken. Ze zouden kunnen helpen om de discussie wat meer te stroomlijnen, of onder te verdelen in deeldebatten. Zonder daarbij overigens allerlei andere onderdelen van het boek te willen uitsluiten; het staat iedereen vanzelfsprekend vrij nieuwe elementen in te brengen in de discussie.
Hoewel deze selectie natuurlijk uit mijn persoonlijke visie op OS voortkomt, heb ik geprobeerd mijn eigen oordelen over de analyse en de institutionele voorstellen in het WRR-rapport zoveel mogelijk hiervan te scheiden; die zal ik als aparte discussiebijdragen op de blog posten.
Rode lijnen
Een boek als het huidige WRR-rapport, met een enorme dichtheid aan visies, invalshoeken en ideeën, moet je helemaal lezen om het op zijn volle waarde te kunnen schatten. De korte samenvatting op de eerste pagina’s volstaat niet, al geeft ze toch een goed beeld van de centrale conclusies, die vooral in de hoofdstukken 6, 7 en 8 worden uitgewerkt. Ik had zelf bij lezing ook pas in hoofdstuk 6 het idee dat ik begon te begrijpen waar het betoog heen leidde. Tot die tijd waren er weliswaar een aantal rode lijnen opgedoken in het boek, maar had het toch ook vaak het karakter van een opsomming of beschrijving van de vele standpunten in tal van ontwikkelingsrelevante debatten.
Een van de herhaalde pleidooien in het boek betreft de noodzaak van nuance in de discussie. De WRR is er met dit rapport wonderwel in geslaagd een uiterst leesbaar document te produceren, zonder jargon en politiek correct taalgebruik (het hanteert bijvoorbeeld de term ‘ontwikkelingshulp’ in plaats van het gangbare ‘ontwikkelingssamenwerking’). Ondanks die soepele schrijfstijl biedt het toch diepgang, inhoud, stof tot nadenken. Het is een kritisch rapport, maar de WRR weet de zeer moeilijke middenweg te bewandelen tussen ‘believers’ die de hulp ten koste van alles blijven verdedigen enerzijds en aan de andere kant de cynici die rigoureus aan alles een eind willen maken, of de mensen die het ontwikkelingsbeleid willen inzetten voor hun eigen doelen of belangen.
Juist omdat de WRR zo’n vijfhonderd binnen- en buitenlandse experts heeft gesproken en een grote literatuurlijst heeft afgewerkt, kan het rapport beschouwd worden als een goede dwarsdoorsnede van wat er aan meningen leeft in de ontwikkelingsgemeenschap. De eigen interpretatie en keuzes die het WRR team vervolgens hebben gemaakt, sluiten aan bij de meer vernieuwende meningen die leven in de ontwikkelingsgemeenschap.
In deze inleiding volg ik niet de hoofdstukvolgorde van het rapport zelf. Maar ik begin met een tweetal elementen die naar mijn idee centraal staan in het betoog van de WRR en die leidend zijn voor wat er verder aan institutionele, conceptuele en instrumentele uitwerking nodig is: het ontwikkelingsbeleid moet enerzijds specifieker en anderzijds breder worden. Deze leidende principes worden verwoord op pagina 188, onder het kopje Hoe verder: ‘Vertaald naar de organisatie van ontwikkelingshulp betekent dit dat twee bewegingen tegelijk gemaakt moeten worden. Om effectiever bij te dragen aan ontwikkeling moeten interventies meer op maat gemaakt worden, en dat betekent een verschuiving naar een (telkens lokaal gespecificeerd) landenperspectief. Mondiale kwesties daarentegen vragen juist om een verbreding. Daar zijn instrumenten voor nodig die op dit moment nog nauwelijks deel uit maken van het ODA-repertoire.’
Een ander belangrijk element uit de WRR-nota lijkt mij de nadruk die op kennis en diagnostiek wordt gelegd. Tot slot, op een veel praktischer terrein, de creatie van een aparte uitvoeringsorganisatie NL Aid of Neth Aid, gekoppeld aan een focus op landenstrategieën.
Naar mijn idee zijn veel van de andere belangrijke onderdelen die aparte discussie behoeven hier grotendeels uit af te leiden, of andersom: zij dienen als onderbouwing van de twee centrale aanbevelingen. Denk bijvoorbeeld aan de bespreking van verschillende motieven voor ontwikkelingshulp, het overzicht over ontwikkelingstheorieën en de definitie van ontwikkeling, de doelen van het ontwikkelingsbeleid en de discussie over de rol van de staat.
Natuurlijk valt er ook het een en ander af te dingen op een dergelijk omvangrijk project als de WRR heeft ondernomen, maar mijn persoonlijke visie op het rapport bewaar ik voor afzonderlijke posts in deze discussieblog.
Specifieker
Een belangrijke rode lijn in het rapport is dat er geen Grote Antwoorden zijn voor ontwikkelingsvragen. De oplossingen zijn niet voorgebakken, er zijn successen en mislukkingen, het beeld is niet zwart-wit, helemaal goed of helemaal fout. Dus moet het ontwikkelingsbeleid contextspecifiek zijn, aangepast worden aan de omstandigheden in het betreffende land. In hoofdstuk 7 formuleert de WRR het op pagina 199 zo (vette passages door mij): ‘Wat professionalisering impliceert voor de organisatie van een hulpverleningssysteem is vrij duidelijk te benoemen. Allereerst dienen er weloverwogen keuzes gemaakt te worden op basis van een gedegen diagnose. De uitvoering van de hulp dient programmatisch vorm te krijgen. Het systeem moet vervolgens zo opgebouwd zijn dat nieuwe inzichten verworven kunnen worden en bestaande kennis over ontwikkeling kan worden bijgesteld. Er moet een goede vorm bestaan voor het verantwoorden van de ondernomen activiteiten. Dat alles veronderstelt een adequate organisatie van de Nederlandse ontwikkelingshulp in strikte zin en een doordachte positionering in de internationale arena van donoren.’
Deze verschillende aspecten van het specifieker opereren worden vervolgens verder uitgewerkt in dit hoofdstuk.
Breder
‘Westers ontwikkelingsbeleid is vaak een januskop: we geven landen (financiële) steun, maar voeren tegelijkertijd beleid dat ontwikkeling kan ondermijnen’, stelt de WRR terecht op pagina 195. Daarom moet de zgn. ‘beleidscoherentie voor ontwikkeling’ leidend worden in het bredere ontwikkelingsbeleid. Wat dat precies inhoudt, wordt uitgewerkt vanaf p. 229. Daarnaast wijst het rapport op de groeiende interdependentie in de wereld en het grote aantal grensoverstijgende problemen waar iedereen mee te kampen heeft. Die maken een inzet voor mondiale publieke goederen (p. 196 en vanaf p. 234) en voor global governance (p. 240 e.v.) of global development (p. 198) nodig.
Hoewel niet als zodanig aangesneden in het WRR-rapport, kunnen deze passages dienen als een aanzet tot een discussie die de afgelopen jaren hier en daar aarzelend op gang begon te komen, over de nieuwe invulling van het beleid die vooralsnog de enigszins verhullende noemer ‘Internationale samenwerking’ droeg (van OS naar IS, zie bijvoorbeeld Singing a new Policy Tune en Structure follows Strategy).
Kennis
Op p. 66 stelt de WRR dat een diep begrip van de lokale processen in ontwikkelingslanden nodig is om er op te kunnen ingrijpen. Elders stelt zij dat het met de rol van kennis in het ontwikkelingsbeleid slecht gesteld is in Nederland. Nederland kent bijvoorbeeld geen beleidsgerichte ontwikkelingsinstituten zoals ODI in Groot-Brittannië, DIE in Duitsland of CGD in de VS.
Op p. 200 verschijnt de term diagnostiek, in het kader van een meer specifieke keuze voor een beperkt aantal landen waarmee Nederland een hulprelatie aangaat, en gerelateerd aan de verderop te behandelen decentralisatie van het beleid naar aparte NL Aid landenkantoren in de betreffende landen. De WRR stelt terecht dat het nodig is veel meer informatie en kennis te verzamelen, waarbij ‘de situatie in het ontwikkelingsland uitgangspunt wordt’. Ze verwijst onder meer naar het Britse DfID dat in 2004 daarvoor de Drivers of Change analyse ontwierp.
Diagnostiek stelt de beleidsmakers beter in staat weloverwogen keuzes te maken en die bovendien flexibel aan te passen aan veranderende omstandigheden in een land. Bovendien kan er zo beter strategisch gehandeld worden. In dat verband pleit het rapport ook voor ‘programmatisch organiseren’: ‘langdurige relaties waarin voldoende specifieke deskundigheid en verschillende instrumenten in samenhang worden ingezet’.
Een dergelijke diagnostiek – de WRR noemt politieke, economische en sociale diagnostiek – zou net als de beleidsevaluaties meer openbaar moeten zijn, om zo de discussie over de specifieke keuzes die binnen het beleid gemaakt worden, te verbreden.
Een interessante vraag voor het huidige debat is waarop die diagnostiek zich moet richten. Gaat het om strikt ontwikkelingsrelevante analyses op bijvoorbeeld economisch, politiek of sociaal gebied, zoals de WRR ergens stelt? Of gaat het om meer integrale diagnostiek; in hoofdstuk 3, over ontwikkelingstheorieën, stelt de WRR dat het bij ontwikkeling gaat om ‘de complexe interactie van de economische sfeer, de overheid, het politieke systeem en de samenleving’.
Deze vraag – thematische/sectorale diagnose versus brede/integrale diagnose – is vooral van belang omdat elders in het rapport een pleidooi wordt gehouden voor een focus op thema’s waar Nederland goed in is, zoals water of landbouw. Een dergelijke, ogenschijnlijk meer aanbodgestuurde benadering, lijkt niet helemaal in overeenstemming met de meer op de specifieke context toegespitste aanpak, noch met een keuze voor een integrale benadering van ontwikkeling.
NL Aid en landenstrategieën
Een rode lijn in het rapport is dat het ontwikkelingsbeleid landenspecifiek moet zijn. Het gaat immers steeds om een contextspecifieke, en in de tijd en ruimte juiste, combinatie van veel factoren die het succes (of falen) van ontwikkeling verklaart, en die dus ook de interventie moet sturen. Daarvoor moet Nederland een beperkt aantal landen of regio’s kiezen waarop het zich concentreert, en daarvoor aparte landenstrategieën ontwerpen, via bovengenoemde diagnostiek. De WRR verwijst naar andere landen die al gebruik maken van landen- of regiostrategieën: Groot-Brittannië , Noorwegen, Zweden. Duitsland heeft vijftien ankerlanden gekozen in haar buitenlandbeleid (zie ook de Broker-discussie over het Duitse ontwikkelingsbeleid).
Om zulke landenstrategieën op te kunnen stellen, en ze via diagnostiek regelmatig aan te passen aan veranderende omstandigheden, is veel meer continuïteit en focus nodig. Daarom pleit de WRR – en dit is een van de ingrijpendste institutionele hervormingsvoorstellen in het rapport – voor het opzetten van gedecentraliseerde landenkantoren binnen een aparte, van het ministerie van Buitenlandse Zaken losgekoppeld ontwikkelingsagentschap: NL Aid of Neth Aid. Daarin zitten gespecialiseerde medewerkers, waarmee een van de belangrijkste euvels op uitvoeringsniveau van de huidige institutionele setting wordt ondervangen: de snelle rotatie binnen Buitenlandse Zaken, waardoor kennis, diepgang en ervaring niet worden gehonoreerd. De generalisten die misschien nodig zijn voor het diplomatieke verkeer, blijken in veel gevallen niet te beschikken over de gespecialiseerde en brede kennis over actuele situaties die nodig is om complexe ontwikkelingsprocessen te kunnen volgen.
Het is een interessant voorstel, dat zeker de moeite van het bespreken waard is.
Andere mogelijke debatonderwerpen
In het boek komen de bovenstaande thema’s pas in de tweede helft aan de orde. Hieraan vooraf gaan veel andere onderwerpen, die daarmee dus de context en soms ook de onderbouwing van bovengenoemde voorstellen vormen. De meest logische keuze was misschien geweest ze in de oorspronkelijke volgorde te behandelen, maar ik heb er voor gekozen te beginnen met de essentie en de conclusies. Hieronder toch nog een paar andere aspecten van het rapport.
Motieven van hulp
In hoofdstuk 2 bespreekt de WRR twee grondmotieven van OS: eigenbelang en morele motieven. Binnen het eigenbelang wijdt het rapport onder meer uit naar het ‘verlicht eigenbelang’ en verderop spreekt het over ‘collectief (eigen)belang’, voortkomend uit de toenemende interdependentie in de wereld en grensoverstijgende problemen; mondiale publieke goederen zoals het klimaat, financieel stelsel, voedsel, bevolkingsgroei en water. Of denk ook aan, niet hier genoemd: energievoorziening en andere grondstoffen, terreur en grensoverschrijdende misdaad.
Ontwikkelingstheorieën
De WRR definieert ontwikkeling in hoofdstuk 3 als ‘versnelde modernisering’ (p. 61). Het stelt bovendien dat ontwikkeling ‘padafhankelijk’ is, en dat lessen dus niet zo maar overplaatsbaar zijn naar andere situaties. Toch zijn sommige lessen wel een beetje te generaliseren. Op pagina 90 staat een goede samenvatting van dit hoofdstuk over ontwikkelingstheorieën: ‘Ontwikkeling gaat om gerichte modernisering. Het is heel wel mogelijk om zaken die daarbij een rol spelen in een algemeen schema te vangen. Het helpt, zeker in het geval van Afrika, om daarbij te redeneren in termen van een economische sfeer, een politiek systeem, een overheidsapparaat en een sociaal weefsel, hoewel die vier lagen maar in beperkte mate van elkaar gedifferentieerd zijn, en ook steeds op elkaar ingrijpen. Het helpt ook om te leren van de westerse geschiedenis, en om niet blind te zijn voor het belang van landbouw en een middenklasse. Het helpt te begrijpen dat economieën zichzelf niet zonder meer kunnen jumpstarten, maar vaak een beperkte mate van steun en bescherming van een overheid behoeven in de beginfase. Het helpt om te weten dat de belangrijkste vraag rond overheden niet is of ze via een meerpartijenverkiezing gelegitimeerd zijn, maar of ze effectief zijn. Het helpt ook om te begrijpen dat stabiliteit en veiligheid eerste vereisten zijn voor ontwikkeling en dat sociale verbanden niet slechts geïnterpreteerd mogen worden als vormen van patronage.
Simpele recepten bestaan echter niet.’
In bovenstaand citaat komt een aantal elementen aan de orde van de inhoudelijke veranderingen van het ontwikkelingsbeleid die de WRR in het boek voorzichtig en soms wat impliciet voorstelt. Ik selecteer daaruit een paar onderling samenhangende elementen:
- Meer aandacht voor economische groei, onder bepaalde voorwaarden
- Meer aandacht voor de middenklasse (in plaats van de armen) als motor van de economische groei (en ook van democratisering)
- Meer aandacht voor zelfredzaamheid, versus het verlenen van diensten aan de armen
- Meer aandacht voor investeringen in de productieve sector (in het bijzonder in de landbouw), in plaats van de sociale sectoren
De rol van de staat
Relatief veel ruimte wordt in het WRR-rapport besteed aan verhandelingen over de rol van de staat in ontwikkeling, en dan vooral ten aanzien van economische groei. Zeker als je het vergelijkt met de aandacht voor, en diepgang over, de rol van bijvoorbeeld de civil society of de invloeden van de globalisering en schuivende mondiale verhoudingen op de kansen voor ontwikkeling. De WRR stelt dat de staat recentelijk ‘herontdekt’ is, na de zeer eenzijdige nadruk op de markt in de jaren tachtig en negentig (p. 70 e.v.).
In hoofdstuk 6 komt een ander thema aan de orde dat verband houdt met het bestuur in ontwikkelingslanden: corruptie. Al valt dat woord niet, en gebruikt de WRR de term neopatrimonialisme of clientelisme. In dit verband duikt ook de ‘politieke benadering’ op, een van de weinige plekken waar een meer politieke invalshoek in dit rapport besproken wordt. Op p. 187 staat: ‘Politieker worden betekent ook preciezer zijn: kijken waar binnen systemen ruimte is voor verandering. Daarbij is het van belang om jezelf als donor goed uit te rusten en te zorgen dat je voldoende politieke leverage hebt.’ Overigens lijkt het hier vooral te gaan over de reële politieke verhoudingen achter de schermen (‘behind the facade’) in ontwikkelingslanden, en minder over machtsverhoudingen en tegengestelde belangen in de internationale arena.
Tot slot benadrukt de WRR het belang van politieke instituties, al lijkt dat voornamelijk te gaan over formele overheidsinstituties; het rapport gaat weinig in op informele instituties (behalve enkele passages over ‘sociaal weefsel’), de civil society, de rol van cultuur, tradities en religie.
Doelen van de hulp
In hoofdstuk 6 noemt de WRR drie doelen van ontwikkelingshulp: 1. Verbeteren directe levensomstandigheden van armen via dienstverlening; 2. De ontwikkeling van mensen en landen bevorderen (door hun zelfredzaamheid te bevorderen); 3. Mondiale publieke goederen veilig stellen.
Het eerste heeft naar het idee van de WRR nu de overhand, de laatste twee moeten volgens de WRR meer inhoud krijgen. De huidige organisatie en de institutionele opzet houden dat tegen. Op p. 173 heet het: ‘Een andere blik is nodig. Die veronderstelt een breuk met een aantal van de historisch gegroeide mantra’s van ontwikkelingssamenwerking: het primaat van de armoedebestrijding, de directe focus op de allerarmsten, en het sterke geloof in het belang van investeren in voorzieningen als drinkwater, basisonderwijs en gezondheidszorg.’