News

Annet de Raadt & Kirsten Zindel: Passie voor de publieke sector

Development Policy22 Feb 2010Annet de Raadt, Kirsten Zindel

Wat zijn je mogelijkheden als excellente student ‘Public Administration’ in Afrika, met een passie voor de publieke sector?

Wellicht dat je nog wel een gooi doet naar een baan als ambtenaar in de hoofdstad, maar je weet dat mensen om je heen je voor gek verklaren als je kiest om voor een gemeente te gaan werken. Want de bureaucratie staat gelijk aan corruptie, vriendjespolitiek en langdradige processen. Alles liever dan dat, en zeker als er buitenlandse NGO’s zijn die een tienvoudig salaris willen betalen. Deze vraag speelt uiteraard in vele landen: wat doen talenten als ze kunnen kiezen tussen een slecht betaalde baan bij een zwak bestuursorgaan, dat nauwelijks spankracht heeft om daadwerkelijk veranderingen te weeg te brengen, of een professionele internationale organisatie die ook nog eens een stuk beter betaalt.

Het WRR rapport over Nederlandse ontwikkelingssamenwerking stipt dit dilemma af en toe aan, en gaat dan vooral in op de ‘interne braindrain’ in landen. Het zou goed zijn als in de discussie over het rapport meer aandacht komt voor de rol van openbaar (lokaal) bestuur en ambtenaren in ontwikkelingslanden.

Wij leveren hier graag onze bijdrage aan vanuit onze expertise en beleidsadvieservaring binnen het openbaar bestuur in Nederland en in kandidaat lidstaten van Europa. In dit artikel staat ‘professioneel samenwerken’ centraal. Samenwerken op lokaal niveau en met innovatieve partners. Samen zoeken naar de individuele en gemeenschappelijke energie van een vitale lokale samenleving. Hier spreekt onze passie voor de publieke sector en de bijdrage die de publieke sector kan en moet leveren aan de ontwikkeling van samenlevingen.

Lokale overheden; de motor van ontwikkeling

Het ontwikkelingsbeleid vanuit het Ministerie van Buitenlandse zaken, mikt op een goede balans tussen de staat, de markt en de civil society. De uitvoering van het ontwikkelingsbeleid door het ministerie en ambassades ligt vooral op centraal niveau; van staat tot staat door middel van de sectorale benadering oftewel budgetsteun. De Nederlandse NGO’s, gefinancierd vanuit het zogenaamde medefinancieringsstelsel, richten zich voornamelijk op lokale civil society organisaties.

De vraag is dus wie er eigenlijk aandacht heeft voor de lokale overheden. In de evaluatie van het IOB ‘Van Projecthulp naar Sectorale Steun, evaluatie van de sectorale benadering 1998-2005’ werd reeds de vraag gesteld hoe sectorale hulp beter afgestemd kan worden zodat er een grotere doorwerking van het beleid plaatsvindt naar regionaal en lokaal niveau. Opvallend is ook dat capaciteitsopbouw van lokale overheden nauwelijks in het WRR rapport wordt belicht, terwijl dit in 2006 in het rapport van de IOB wel is aangekaart. Daarnaast vindt verdere decentralisering in deze landen nog altijd plaats. Gemeenten krijgen steeds meer taken overgeheveld van de centrale overheid. Vaak zijn de gemeentelijke ambtenaren niet in staat deze taken efficiënt en effectief uit te voeren. Capaciteitsopbouwprojecten binnen de lokale overheid zijn daarom sterk gewenst. Zelfs als er een NLAID zou worden aangesteld, zoals voorgesteld door het WRR, ligt het in de verwachting dat lokale overheden blijvend nauwelijks profiteren van ontwikkelingshulp. In de verschillende discussies die na het uitbrengen van het rapport zijn losgebarsten blijft deze laag ook vrijwel onbesproken. Het is juist deze laag die het private initiatief, de motor van ontwikkeling, zou moeten stimuleren en faciliteren.

Wij pleiten daarom voor het verder decentraliseren van de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid; hoe dichter het politieke niveau bij de mensen staat voor wie het bedoeld is, hoe beter de middelen ingezet kunnen worden. Het effect van deze middelen is vervolgens weer afhankelijk van de manier waarop deze worden ingezet. In de volgende paragraaf gaan we verder in op de ‘hoe’ kant van de uitvoering.

Professionalisering

De WRR heeft het over het professionaliseren van ontwikkelingshulp door middel van kennis en expertise op regionaal en landelijk niveau. Wij kunnen ons hierin goed vinden zij het dat we voor het invullen van het professionaliseren een meer programmatische aanpak voorstellen. De Europese Unie is een goed voorbeeld van hoe op een programmatische wijze goede resultaten op ontwikkeling kunnen worden geboekt. Als voorbeeld geldt natuurlijk hoe in relatief korte tijd een record aantal landen konden toetreden tot de EU met alle daarbij behorende veranderingen. Niet in de laatste plaats het aanpassingsproces van de publieke sector op centraal én lokaal niveau, welke nodig was om de aansluiting en veranderingen te kunnen volbrengen. Natuurlijk is het aansluitingsproces niet probleemloos verlopen en ook hebben de projecten in het kader van de aansluitprogramma’s zoals IPA, in het verleden PHARE, niet altijd optimale resultaten bereikt. Toch kan er niet worden ontkend dat de wijze waarop er gewerkt is, om de aansluiting van zoveel nieuwe lidstaten mogelijk te maken, een succes is geweest en nu nog is.

Wij hebben in de loop der jaren vele projecten uitgevoerd in bijna alle toetredingslanden binnen het kader van de toetredingsprogramma’s. Vanuit deze projecten trekken we een aantal lessen die ook voor ontwikkelingssamenwerking van groot belang zijn:

• Het schetsen van een perspectief is essentieel. Voor de toetredingslanden was dat perspectief concreet toetreding tot de EU. Toetreding tot de Afrikaanse Unie? Welk perspectief kan ontwikkelingshulp bieden? Meer welvaart en een effectief bestuur zouden perspectieven kunnen zijn. Belangrijk is dat de resultaten op regelmatige basis geëvalueerd moeten worden en vervolghulp daarvan afhankelijk moet zijn.

• Allereerst moet de situatie van het land duidelijk zijn (mapping). Terecht concludeert de WRR dat er eerst een goede diagnostiek per land moet worden gemaakt. De Europese Commissie heeft voordat de programma’s op gang kwamen eerst voor elk toetredingsland de situatie op het acquis communautaire in beeld gebracht. Indien dit niet goed gebeurd tast men teveel in het duister en leidt dat tot verspilling van financiële middelen en expertise;

• Ontwikkelingshulp of welke hulp dan ook gericht op een land of regio is een kwestie van lange adem. Het toetredingsproces nam meer dan 10 jaar in beslag;

• Het kiezen van de juiste instrumenten is belangrijk. In de toetredingsprogramma’s werden er op hoofdlijnen twee instrumenten gebruikt namelijk twinning (van publieke sector tot publieke sector) en technische assistentie (projecten uitgevoerd door marktpartijen al dan niet in samenwerking met publieke partijen, NGO’s en overheden). Het gaat erom de optimale mix van expertise te mobiliseren zodat ontwikkelingssamenwerking meer effect heeft dan dat het tot nu toe heeft gedaan;

• De belangrijkste les die kan worden geleerd uit de Europese ervaring is dat ontwikkeling geld kost maar dat geld het beste kan worden gestopt in expertise op projectbasis en niet in organisaties. Daarbij dienen de vorige genoemde punten uiteraard in acht te worden genomen.

Waarom zou het ministerie van ontwikkelingssamenwerking niet zo’n zelfde soort programma kunnen ontwikkelen waarin de bovengenoemde lessen in acht worden genomen? Uiteraard kan je toetredingslanden niet vergelijken met landen in Afrika of Azie, maar wij pleiten dan ook voor een programma aangepast op de problematiek aldaar. De Poverty Reduction Strategy Papers kunnen als basis dienen en verder worden aangevuld met een concrete strategie voor de capaciteitsopbouw van lokale en regionale overheden. In samenwerking met de Afrikaanse Unie, centrale en lokale overheden, lokale NGO’s en ondernemers kan deze strategie worden uitgestippeld per focusland. Deze werkwijze zorgt er tevens voor dat het hulpaanbod beter aansluit op de vraag en dat de landen zich verbonden voelen met de strategie (ownership-perspectief). Uiteraard moet er een perspectief geboden worden. Dit perspectief kan geboden worden in de vorm van lokale investeringen, meer werkgelegenheden voor pas afgestudeerden, betere handelscondities, etc (in de lijn met Europa).

Innovatieve partnerschappen; Samen naar Beter

In de moderniseringsagenda van Ontwikkelingssamenwerking wordt gesproken over efficiëntere en effectievere hulp met nieuwe partners en nieuwe coalities. Ook het WRR rapport roept op tot innovatieve partnerschappen, of allianties, tussen de publieke en private sector om de continuïteit en de effectiviteit van ontwikkelingshulp te verbeteren. Uit ervaringen in Nederland en Europa hebben wij geleerd dat juist de lokale overheid een cruciale rol kan spelen bij de verbetering van de leefbaarheid van de gewone burger.

Nederlandse gemeenten kunnen een goede bijdrage leveren aan ontwikkelingssamenwerking op lokaal niveau. Ze kunnen, los van de nationale overheid, een eigen invulling geven aan duurzaam beleid op lokale vraagstukken als water, afval, welzijn, landbouw, mobiliteit, economie, migratie, enz. Nederlandse gemeenten kunnen tevens een bijdrage leveren aan de opbouw van sterke lokale besturen. Gemeenten hebben een expertise waarover NGO’s en ambassades niet beschikken. Zij zijn namelijk experts in het ontwikkelen van lokaal beleid in een politieke context. Daarnaast hebben gemeenten ervaring met dienstverlening direct aan burgers.

In 2009 heeft SGBO (onderdeel van BMC) onderzoek gedaan naar gemeentelijk internationaal beleid. Meer dan 75% van de Nederlandse gemeenten geeft aan iets te doen op het terrein van internationale samenwerking. 82% van deze gemeente zijn internationaal actief door middel van stedenbanden. Wat er naar onze mening nog schort aan deze vorm van samenwerken is de vrijblijvendheid en het ontbreken van een programmatische aanpak. De samenwerking levert (nog) niet datgene op van wat ze zou kúnnen opleveren. De effectiviteit van de samenwerking op lokaal niveau kan naar ons idee worden versterkt door middel van afspraken in contract vorm tussen de partnergemeenten én tussen de Nederlandse gemeente en de VNG (ministerie). 38% van de ondervraagde gemeenten werkt aan internationale samenwerkingsprojecten gefinancierd vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken, zoals MATRA, LOGO South, LOGO East en Interreg. Het LOGO South programma (voorheen GSO Gemeentelijk Samenwerking Ontwikkelingslanden) heeft als doel de versterking van lokaal bestuur in ontwikkelingslanden door middel van intergemeentelijke samenwerking. Tussen 2005 en 2008 is er in totaal 12,3 miljoen euro beschikbaar gesteld voor dit programma. In 2008 bedroeg de begroting voor ontwikkelingssamenwerking 4,8 miljard. Dat betekent dat nog geen 0,01% van het totale budget van ontwikkelingssamenwerking via gemeenten wordt gespendeerd. Dit zou wat ons betreft veel meer moeten zijn.

De mogelijke toegevoegde waarde van het bedrijfsleven en in het bijzonder consultancybureaus wordt ook nauwelijks verkend. Deze bureaus hebben vaak specifieke kennis die erg nuttig kan zijn bij capaciteitsopbouw projecten op lokaal niveau. Instituties als de Verenigde Naties en de Europese Commissie hebben eerder de toegevoegde waarde van particulieren organisaties omarmd en geven hen de kans te offreren op grootschalige ontwikkelingshulp projecten. Uit evaluaties van de Europese Commissie bleek dat met name projecten uitgevoerd in publiek private samenwerking de beste resultaten opleverden omdat het een optimale mix van expertise in de projecten garandeerde. Vooral op het gebied van handel, nieuwe markten en de publieke sector kunnen bedrijven kennis, netwerken en vaardigheden aanreiken die bij ontwikkelingsorganisaties geringer aanwezig zijn. Bedrijven, onderwijsinstellingen en NGO’s als consortiumpartners samen aanbieden voor de uitvoering van de projecten. Dat gebeurt steeds meer en biedt kansen om veel meer te bereiken dan tot nu toe mogelijk was.