De grondgedachte van het rapport
Het terechte uitgangspunt van het rapport is dat ‘ontwikkeling’ logisch gescheiden is van ontwikkelingshulp (OS). Je kan pas kan bepalen wat ontwikkelingshulp is als je weet wat ontwikkeling is. Dit benadrukt het belang van de endogene ontwikkelingsinspanningen van de arme landen en beschouwt de hulp als een afgeleide. Zo wordt het in het Westen, dus ook in Nederland, heersende narcistische denkbeeld ontzenuwd dat de oplossing van het ontwikkelingsvraagstuk afhangt van door de rijke landen verleende hulp. De gedachte dat hulp een voldoende, of zelfs maar een noodzakelijke voorwaarde is voor ontwikkeling wordt losgelaten.
Deze loskoppeling van heeft als gelukkige consequentie dat de hulp zich kan ontdoen van de illusie dat alle ontwikkelingsproblemen in principe tot haar werkgebied behoren. Vanwege dit drogbeeld ziet ‘de hulp’ zich geconfronteerd met een opeenstapeling van issues en een cascade van ontwikkelingsmodes. In strak tempo buitelen de ontwikkelingsbenaderingen en -beleidstheorieën over elkaar heen. Iedere trouble is onze business, op ieder probleem moeten wij een antwoord vinden. Het rapport beveelt ons aan minder van onszelf vervuld en pragmatischer te zijn. Dwz. minder uit te gaan van wat er volgens ons moet gebeuren en meer te letten op wat er kan, gegeven de endogene mogelijkheden.
De veronachtzaamde stem uit het veld
Dit pragmatisme heeft er helaas niet toe geleid dat het rapport naast literatuur ook concrete veldervaringen in haar analyse verwerkte. Er worden nauwelijks cases in vermeld. Gevreesd moet worden dat deze omissie veroorzaakt is door de samenstelling van de groep van auteurs: wetenschappelijke zwaargewichten maar lichtgewichten qua ontwikkelingservaring. Dit weerspiegelt zich in de keuze van de informanten. De nadruk ligt zwaar op wetenschappelijke- (39%) en ambtelijke functionarissen (34%). Het resterende kwart bestaat uit politieke-, NGO- en bedrijfsfunctionarissen. Slechts 4 van de 280 informanten zijn ontwikkelingswerkers. Zelfs in aanmerking nemend dat veel van de geïnterviewden toch ook hun veldkilometers hebben gemaakt, zijn dit veelbetekenende cijfers. Het rapport is namelijk een voortreffelijke samenvatting van de recente literatuur en ambtelijke rapportages. Maar het betrekt nergens in zijn overwegingen hoe ontwikkeling en onderontwikkeling zich op de grond voltrekken.
Dit gebrek wordt niet goedgemaakt door de ‘landencases’. De daarin figurerende informanten bestaan grotendeels uit bureaufunctionarissen. Bovendien, ‘landen’ zijn geen cases. ‘Cases’ zijn karakteristieke voorbeelden van ontwikkelingsprojecten en programma’s. En op het begrip ‘land’ valt in dit verband ook heel wat aan te merken (zie verder). In ieder geval ontbreken grotendeels de experts van het ‘hoe’, ondanks het feit dat het rapport (op blz. 289) terecht opmerkt dat het ‘hoe’ niet losgekoppeld kan worden van het ‘wat en waarom’.
Het veronachtzaamde veld I: hulp of samenwerking
Fundamenteel onjuist is de stelling van het Rapport (op blz. 33) dat het gaat om ontwikkelings‘hulp’ en niet om ontwikkelings‘samenwerking’. De laatste term zou de asymmetrie verhullen die er bestaat tussen donor en begunstigde. De hand die ontvangt ligt onder de hand die geeft, is de veelgebruikte metafoor.
In het veld bestaat er wel degelijk een evenwichtige relatie. Het woord ‘lokale partner’ valt nergens in het verhaal, terwijl er al dertig jaar zonder counterpart geen OS meer wordt bedreven. Dat geldt voor zowel de MFO-, de bilaterale- als de multilaterale samenwerking. Vanaf de burelen in Nederland wordt vaak gedacht dat de counterpart per definitie in de zak van de donor zit. Een project of programma is echter onbestaanbaar zonder de autochtone inbreng van kennis over de context, plus de lokale juridische en organisatorische inbedding en de bijdrage in mankracht, natura en geld. Hoeveel geld of kennis de donor ook inzet, donor en lokale partner hebben elkaar in de uitvoering van projecten en programma’s hard nodig. Daarom is ‘samenwerking’ geen hypocriet begrip.
Dit is geen woordenstrijd. De controverse weerspiegelt het gegeven dat veelvuldig de ontwikkelingsinterventie als zwarte doos wordt beschouwd, waar ‘ons’ geld en ‘onze’ kennis wordt ingestopt en waar meetbare successen uit moeten komen, maar waarvan niemand zich afvraagt wat er zich nu eigenlijk in afspeelt. Het rapport bezondigt zich hier ook aan, en de voorkeur voor ‘hulp’ is het gevolg.
Het veronachtzaamde veld II: landen
Ontwikkeling is in het Rapport –en trouwens ook in het nationale en internationale discours- de ontwikkeling van ‘landen’. Een modernisering van de OS nastrevend rapport zou daar nu eindelijk eens afstand van moeten nemen. Centraal staat niet de ontwikkeling van landen maar van mensen. Dit is geen demagogische draai, maar een noodzakelijke verandering van perspectief. ‘Land’ is een problematisch, hoogstens geografisch begrip. Wat wordt ermee bedoeld, de staat, de maatschappij, de natie, de bevolking, de regering? Zonder helderheid daarover geen coherent ontwikkelingsbeleid. Het rapport bepleit landenspecificiteit, want de mythe van één allesoplossende strategie (waarvan de inhoud zoals gezegd om de zoveel jaar verandert) moet worden losgelaten. Dat is een grote vooruitgang. Maar helaas laat het na nog een verdere stap te zetten en groepsspecifiek beleid aan te bevelen. Vanuit een veldperspectief moet je zeggen: richt je op mensen in hun sociale samenhang. Oftewel: groepen, categorieën, klassen, sectoren – doelgroepen. Groepen verschillen van kilometer tot kilometer en van stratum tot stratum. Bijvoorbeeld: in het rapport wordt sterk gepleit voor een nadruk op hulp aan ‘de landbouw’. Maar uit hoeveel sectoren met vaak volstrekt tegengestelde belangen bestaat die wel niet? Grote commerciële bedrijven stimuleren is heel wat anders dan kleine keuterboertjes. Of neem de MKB sector. Die bestaat uit duizenden verschillende subsectoren. En dan zijn er ook nog de gender-, etnische- en locatieverschillen, etc. Iedere mensensamenleving is een onwaarschijnlijk gevarieerd mozaïek. Een cliché, maar waar. Landenbeleid houdt daar geen rekening mee. Het is tekenend dat in de hele analyse van het rapport het begrip NGO voortdurend valt, maar het begrip CBO (Community Based Organizations) nergens.
Natuurlijk heb je de staat, oftewel de op dat moment aan de beurt zijnde regering, nodig. Anders kom je het land niet eens in. Sterker nog, staat en maatschappij hebben structurele feilen, die het leven van de doelgroepen verstoort. Ook daarop zal nationaal (en internationaal!) beleid gemaakt moeten worden. Maar laten we dat beleid nu eindelijk eens vanuit het perspectief van de doelgroepen gaan ontwerpen. En ons niet allereerst richten op de structurele problemen van de governance, de economische en financiële instituties, infrastructuur enz., en dan hopen dat de armen daar ook iets aan hebben. Vanuit de doelgroepen gezien zou bijvoorbeeld de fysieke veiligheid en rechtszekerheid waarschijnlijk veel meer prioriteit hebben gekregen dan bij een ‘landenbeleid’ het geval zou zijn. Ook het belang van microkrediet zou dan vermoedelijk al decennia eerder zijn onderkend.
Denk er bovendien aan dat het teweegbrengen van nationale structurele transformaties het pakkie-an van de bevolking is. Met het van buiten- en bovenaf parachuteren van aan andere samenlevingen ontleende instituties zijn louter desastreuze ervaringen opgedaan. De motor van nationale structuurveranderingen is de in burger getransformeerde onderdaan, die zich op basis van groepsspecificiteit organiseert. Het gaat dus niet alleen om de middenklasse waar het Rapport zo hoog van opgeeft, maar juist om de voorheen uitgesloten paupers, de 40 tot 80% van de bevolking. De weg van de zelfredzaamheid van ‘landen’ die het rapport propageert, gaat via de emancipatie van hun burgers: economisch, juridisch, cultureel, sociaal. In zo’n strategie kan de OS zijn partijtje meeblazen.
Het veronachtzaamde veld III: de spagaat
De kapstok waaraan de redenering van het Rapport hangt is de ‘spagaat’ die er zou bestaan tussen enerzijds directe armoedebestrijding en anderzijds een indirecte, structurele aanpak. De hoofdlijn van de Millenniumdoelstellingen, het versterken van de sociale sectoren als onderwijs en gezondheidszorg, wordt als karakteristiek voor de loutere armoedebestrijding opgevat, terwijl versterking van de landbouw en andere productieve sectoren gezien worden als bijdragen aan een structurele transformatie van de maatschappij. Uiteindelijk, in de conclusies (blz. 279), wordt overigens wel erkend dat ‘Een deel van de investeringen in sociale sectoren draagt wellicht op termijn eveneens bij aan ontwikkeling, maar het effect daarvan is erg indirect.’ Zo wijd is deze spagaat nu dus ook weer niet.
Het spreekt natuurlijk vanzelf dat een verbeterd onderwijsniveau en gezondheid van de bevolking noodzakelijke voorwaarden zijn voor de structurele transformatie van een maatschappij. En het is al even evident dat ze daarvoor geen voldoende voorwaarde zijn. Dat kan men zich achter zijn bureau al wel bedenken. Maar de suggestie dat de Nederlandse OS zich nog zou bezighouden met het louter wegnemen van armoedesymptomen, zonder te denken aan de structurele oorzaken daarvan is onzinnig. De tijd van het louter bouwen van schooltjes en het leveren van lessenaartjes, of het alleen verlenen van curatieve zorg in kliniekjes ligt al vele, vele jaren achter ons.
De schets van het Rapport over het onderwijs tekent het gebrek aan inzicht in de werking van de door Nederland gesteunde onderwijsprojecten. Het stelt dat er in de ontwikkelingslanden sprake is van een repetitief, om de onderwijzer gecentreerd, van de werkelijkheid vervreemd, in volgepropte klaslokalen plaatsvindend, ophoksysteem. Dit dysfunctioneert zozeer dat het geen zin heeft om het nog verder te steunen. Inderdaad treffen we zulk primair onderwijs veel aan. Dat is nu juist de reden waarom in talloze ‘Nederlandse’ programma’s verbeteringen worden uitgevoerd: het curriculum wordt geactualiseerd, de onderwijzers geleerd dit te contextualiseren (=af te stemmen op de specifieke omgeving) de didactiek participatiever gemaakt, het materiaal attractiever, en de ouders worden erbij betrokken. Met plaatselijke universiteiten en kweekscholen wordt gesleuteld aan de onderwijzersopleidingen met name door zinvolle praktijkstages in te voeren. Dit alles niet als geïsoleerde projecten, maar als langjarige, samenhangende programma’s, uitgevoerd door de desbetreffende afdelingen van het onderwijsministerie zelf.
Vergelijkbare structurele kwaliteitsverbeteringen worden gesteund op middelbare en technische onderwijsinstituten, in het formele en non-formele onderwijs. Nederlandse HBO’s en universiteiten hebben talloze samenwerkingsverbanden met universiteiten in ontwikkelingslanden. Kortom, de terechte constatering dat het met het onderwijs vaak bedroevend is gesteld betekent niet dat het zinloos is om aan inhoudelijke, kwalitatieve verbetering te werken. Als het om onderwijs gaat verwart het Rapport sein met sollen.
Een professionele rijksdienst
Juist de hier bepleite groepsspecifieke aanpak is gebaat bij de oprichting van de rijksdienst voor ontwikkelingssamenwerking die het Rapport bepleit. De daarin werkende professionals kunnen zich concentreren op de samenlevingen waarmee gewerkt wordt. Dat is wat anders dan de invulling die de sectorspecialisten heden ter ambassade aan hun werk moeten geven. Die zijn nu onder het mom van ‘integraal management’ minstens de helft van hun werktijd kwijt aan controlewerkzaamheden, daarbij op de vingers gekeken door de controllers, die nu juist waren opgeleid voor dit controlewerk. De kwaliteit van het ontwikkelingswerk wordt zo opgeofferd aan de rechtmatigheid van de uitgaven.
In een rijksdienst zouden specialisten eindelijk in staat zijn tot het onderhouden van ‘langdurige relaties, waarin voldoende specifieke deskundigheid en verschillende instrumenten in samenhang worden ingezet’ (blz. 205). Ze kunnen daardoor niet alleen hun sectorspecifieke kennis en vaardigheden inbrengen, maar die enten op de specifieke noden van de doelgroep, en daaruit conclusies trekken voor de behoeften van de samenleving als geheel. Ze krijgen de tijd om te investeren in de relatie met de relevante lokale en internationale deskundigen en instituties.
De instelling van een rijksdienst vereist de heroprichting van een pool van ontwikkelingsspecialisten. Minister Herfkens, die het maar een stelletje projectboeren vond, heeft die immers destijds buiten spel gezet. Jammer alleen voor de diplomatieke staf van de ambassades. De in de ambassade aanwezige OS-staf zorgde nog voor dynamiek, en kennis over wat zich in de haarvaten van de lokale samenleving afspeelt. Zelf zullen ze het vast als een opluchting ervaren. Hoeven ze eindelijk die OS-mensen niet meer te leren met mes en vork te eten! (Standaardgrapje van diplomaten onder elkaar.)
Geen Aid please!
Noem die dienst alsjeblieft, alsjeblieft geen NLAID of NethAid. Iedere associatie met USAID moet een professionele organisatie verre van zich werpen. Dat is een officiële uitvoeringsorganisatie van de USA regering, en wordt om die reden wereldwijd gewantrouwd. Uit de buurt blijven!
Ten slotte
Het in het Rapport vervatte betoog over het loslaten van de 0,7%-norm zal, in combinatie van de reductie tot 10 concentratielanden, in feite een verlaging van de OS-begroting met zich meebrengen. In de praktijk zal het namelijk onmogelijk blijken om het resulterende aanzienlijke verhoogde bedrag per land te absorberen. De vijanden van de OS in het parlement en daarbuiten staan zich hierover vast al te verkneukelen.
De bewering dat de norm toch maar arbitrair is, gaat niet op. Hij is internationaal vastgesteld. Zelfs als de reductie van concentratielanden ‘slagkracht’ oplevert, zal het loslaten van de norm internationaal ‘slagkracht’ kosten. Het Rapport wijst terecht op het belang van de internationale dimensie van de OS: de handel (WTO), fiscaal (belastingontwijking en ontduiking, belastingparadijzen), de Nederlandse stem in de UNDP, etc, etc. We moeten ons wel tien keer bedenken voor we onze stem in internationale fora verzwakken.