Het WRR-rapport is een welkome bijdrage aan het ontwikkelingsdebat. Het is een veelomvattende, diepgravende analyse waar beleidsmakers en ontwikkelingsprofessionals veel aan kunnen hebben. De auteurs rekenen af met karikaturale beelden en relativeren terecht de rol die hulp kan hebben. Wel schiet het rapport tekort in de aandacht voor de politieke processen die ontwikkeling (mede) bepalen – de rol van machtselites, de afweging van verschillende belangen (of juist het ontbreken daarvan). Een strategie die deze politieke dimensie veronachtzaamt, is per definitie eenzijdig en niet effectief. De WRR wijst terecht op de noodzaak van economische groei, maar doet wat al te makkelijk over de manier om tot enigszins gespreide welvaart te komen, de behoefte aan checks and balances en het organiseren van accountability. Werkelijk duurzame ontwikkeling vraagt om emancipatie van achtergestelde bevolkingsgroepen, een betere positie van vrouwen en een bewust streven naar herverdeling van welvaart. Accountability van onderop is in dit licht geen overbodige luxe maar een cruciaal element voor de inrichting van een fatsoenlijke samenleving. In het onderstaande ga ik in op deze blinde vlek in het WRR-rapport.
Neopatrimoniale staat
Terecht wijst de WRR op het belang van neopatrimoniale systemen als blokkade voor ontwikkeling in met name Afrika. Het formele staatsapparaat is in veel landen nauw verweven met informele patroon-cliëntrelaties die zich uitstrekken over de gehele samenleving. Het rationeel-bureaucratische model dat op het oog bestaat, blijkt in werkelijkheid een vaak ondoorgrondelijk netwerk van persoonlijke relaties, exclusieve groepsbelangen en financiële praktijken die doorgaans als corrupt te bestempelen zijn. Elites gebruiken openbare middelen om niet alleen zichzelf te verrijken maar ook om zich te verzekeren van een achterban. Het rapport behandelt vooral de gevolgen van een dergelijk systeem voor de kansen op voorspoedige economische ontwikkeling. Ik wil hier pleiten voor een meer expliciete aandacht voor de noodzaak van public engagement. Het ontbreken van een publieke ruimte betekent dat burgers nauwelijks een stem hebben in het politiek debat en zelfs nauwelijks mogelijkheden voor wat voor expressie dan ook. Die vrijheid dient een intrinsiek onderdeel van ontwikkeling te zijn.
De overmacht van de elites en het ontbreken van effectief publiek debat vormen een hinderpaal voor de opkomst van meer representatieve instituties. Als het publieke belang niet wordt gediend, is ontwikkeling een illusie. Dat vereist een stelsel van checks and balances tussen instellingen én tussen machtsgroepen. Dat is wat anders dan de helaas gebruikelijke wisseling van de wacht: de opkomst van ‘tegen-elites’, die veelal langs gewelddadige weg aan de macht komen. Nog afgezien van de gevolgen van dat geweld betekenen die machtswisselingen weinig meer dan het rouleren van elites zonder dat de essentie van hun machtsuitoefening wordt aangetast. Ook het aanbrengen van formeel-democratische elementen, met name verkiezingen, brengt op die manier weinig verandering te weeg. Werkelijk democratische verhoudingen vragen om een evenwicht tussen instellingen en een cultuur van burgerschap.
Civil society
In beide opzichten, het bijdragen aan de opbouw van instituties en de vorming van burgerschap,ligt er een duidelijke opdracht voor het maatschappelijk middenveld. Een krachtige civil society kan in principe druk uitoefenen op de machthebbers. Niet-gouvernementele organisaties en andere maatschappelijke verbanden kunnen ook dienen als een broedplaats voor ideeën en debat, voor leiderschap en voor het uitoefenen van rechten. Die rollen zijn nogal eens overschat, stelt de WRR. Terecht, want het zal van de specifieke situatie afhangen of de civil society een vuist kan maken, en soms lijdt zij zelf ook aan de kwaal die men wil bestrijden: het ontbreken van accountability in eigen kring. Veel succesvolle ngo’s zijn los komen te staan van degenen van wie zij de belangen zouden moeten vertegenwoordigen. Die achterban kan de leiding vaak ook niet meer effectief ter verantwoording roepen. In combinatie met een sterke afhankelijkheid van donorgelden en het founder member syndrome kan dat de effectiviteit van het maatschappelijke veld behoorlijk beperken.
Het valt dan ook zeer te waarderen dat de WRR pleit voor meer kennis over de civil society en hierin zelfs een nieuw speerpunt van het Nederlands beleid ziet. Dat vraagt wel om een nieuwe waardering voor de rol die burgers, individueel en georganiseerd, kunnen spelen in het opeisen van hun rechten, het ter verantwoording roepen van overheden, het aandragen van eigen informatie en het te berde brengen van alternatieven. Op dit punt blijft het rapport enigszins steken in het traditionele beeld van zuidelijke partnerorganisaties en hun relatie tot de noordelijke ngo’s. Civil society is echter breder dan formele organisaties, laat staan ngo’s. Niet alleen voelen burgers zich vaak veel beter thuis bij ‘traditionele’ maatschappelijke verbanden (religieuze associaties, informele wijkorganisaties, etc.), ze voeren soms ook ‘ongeorganiseerd’ actie. In dit beeld past ook de recente opkomst van burgernetwerken gebaseerd op nieuwe informatie- en communicatietechnologie, die in het zuiden eveneens een hoge vlucht hebben genomen. Het benutten van de kracht die uit dergelijke initiatieven voortkomt, vormt een mooi tegenwicht tegen de nadelige gevolgen (naast de positieve die er ook zijn) van de institutionalisering van zuidelijke ngo’s.
Ik kan uit de ervaring van Hivos putten. Het Tanzania Media Fund, dat door Hivos is ontwikkeld en op weg is naar verzelfstandiging, stimuleert de kwaliteit van public interest en onderzoeksjournalistiek in Tanzania. Tientallen journalisten hebben inmiddels een beroep gedaan op dit fonds en daarmee publicaties en radio- of televisieproducties kunnen uitbrengen, met name over de gezondheidszorg, onderwijs en landbouw. Een sprekend voorbeeld is een serie artikelen over poedermelk voor baby’s die van inferieure kwaliteit bleek te zijn. De melk was niet veilig, veel kinderen werden er ziek van, maar het product werd wel verkocht. Naar aanleiding van deze publicaties zagen de Tanzaniaanse autoriteiten zich gedwongen een verbod op de poedermelk af te kondigen. En er zijn meer voorbeeld van lokale organisaties die met enige steun van buiten de beperkte democratische ruimte toch kunnen benutten. Gemobiliseerd door de lokale organisatie Kali wisten burgers in West-Oeganda te voorkomen dat nieuw gekozen gedeputeerden het districtbudget direct gingen gebruiken voor de aanschaf van nieuwe dienstauto’s. Uit hetzelfde gebied komt het bericht over een nieuw aangelegde maar ondeugdelijke weg die onder druk van een paar duizend gemobiliseerde burgers alsnog werd verbeterd. Kleine acties van gewone burgers maar o zo essentieel om de koers scherp te houden! Van enorm belang hierbij is de komst van internet. Vooral de stormachtige opkomst van mobiele communicatie zorgt in heel Afrika voor een golf van nieuwe initiatieven van veelal jonge Afrikanen. Zij vinden slecht leiderschap, bureaucratie, corruptie en patronage niet vanzelfsprekend. Dat bleek al bij de verkiezingen in Zimbabwe in 2008. Zonder digitaal vastgelegde en verzonden uitslagen door burgers zelf zou de fraude nog groter zijn geweest. In Kenia biedt het nieuwe internetplatform Ushahidi – ‘getuige’ in het Swahili – een eigentijds podium waarmee individuele burgers klachten, incidenten, gevallen van fraude en machtsmisbruik online kunnen zetten. Het webplatform is eveneens gebruikt bij verkiezingen in Mozambique en Namibië en tijdens de onlusten in Oeganda. Het resultaat is meer transparantie, een sterke druk op overheden en machtselites om zich te verantwoorden, ook over de besteding van hulpgelden, en meer mogelijkheden voor burgers om hun mening kenbaar te maken en hun betrokkenheid daadwerkelijk vorm te geven.
Noordelijke organisaties
Het ontstaan van grote groepen mondige burgers is een eigenstandig proces en een ontwikkelingsdoel op zichzelf. Noordelijke maatschappelijke organisaties kunnen daaraan een bijdrage leveren als zij hun werkwijze aanpassen. Dit perspectief is in het WRR-rapport niet in zoveel woorden terug te vinden; de aldaar verwoorde rol van ngo’s komt tamelijk instrumentalistisch over. Wanneer ontwikkeling vooral als economisch proces wordt opgevat en het er met name om gaat de effectiviteit van Nederlandse actoren te vergroten, is het wellicht logisch om organisaties te financieren ’enkel wanneer zij passen binnen de Nederlandse landenstrategie’ (p. 270). Vanuit het doel van bevorderen van accountability ligt dat echter allerminst voor de hand. Juist de scheiding in rollen tussen overheden, in Nederland en in de ontwikkelingslanden, en actoren uit de civil society zou dan leidraad voor beleid dienen te zijn.
Die benadering is allerminst in strijd met de beoogde grotere effectiviteit. Integendeel, ook de Nederlandse ontwikkelingsorganisaties zijn – terecht – gebonden aan het afleggen van verantwoording aan de belastingbetaler en overige belanghebbenden. Een manier om daaraan bij te dragen is het vergroten van de kennisrol en het lerend vermogen binnen de sector, een punt dat de WRR terecht een prominente plaats toekent. Binnen het grote accountability and citizenschip programma van Hivos in Oost Afrika (Twaweza) is daarom een aanzienlijke plaats ingeruimd voor evaluatie, leren en de opbouw van kennis. Deze inbedding van kennis binnen dit soort programma’s vormt de basis voor het documenteren van ervaring en het leren wat werkt binnen het kennisprogramma dat Hivos organisatiebreed heeft opgezet. Die kennis willen wij uitdrukkelijk ten goede laten komen aan de sector als geheel.
De WRR heeft ontwikkeling goed neergezet als een taaie en complexe materie. De effecten van neopatrimoniale structuren vallen niet te ontkennen. De vraag is of wij ons daar bij moeten neerleggen. Investeren in de mondigheid van mensen is een wezenlijk onderdeel van ontwikkelingsbeleid.