Dit is een zeer welkom rapport, want het ontlokt een discussie over verbreding. Een discussie die al jaren veel degelijker en systematischer gevoerd had moeten worden. Mijn belangrijkste kritiek betreft de beeldvorming over, en de onduidelijke positionering van armoedebestrijding.
Eerst over de verbreding. Het is al vele jaren duidelijk dat het traditionele OS-mandaat en de OS-activiteiten niet de reikwijdte hebben voor zinvollere betrokkenheid bij regionale en mondiale fenomenen en processen, die van een steeds groter belang zijn voor armen (en alle andere wereldburgers). De trend van verbreding is, zij het nog veel bescheidener, al ingezet in het midden van de jaren tachtig. Toen zagen we al een verbreding qua analyse van armoede, verbreding van bij armoedebestrijding betrokken actoren en (pogingen tot) verbreding van het beleidsdomein. Het bleek al niet eenvoudig om de onderwerpen die zich aandienden in de jaren ’80 te incorporeren, onderwerpen als milieu en gender (volgens mij is dat trouwens nog steeds onvoldoende gelukt). Het streven naar goed bestuur, naar duurzame ontwikkeling en het effectief samenwerken met het bedrijfsleven zijn nog taaiere opdrachten, begonnen in de jaren ’90. Maar dan na 2000; de rijtjes worden herhaaldelijk benoemd in het rapport: mondiale en regionale schaarsten, toenemend belang van internationale publieke goederen, mondiale issues als handel, veiligheid, migratie, de mondiale financiële sector. Over de serie ‘verbredingstopics’ van 20 en 10 jaar geleden hebben we inmiddels redelijke kennis in huis, maar over de actuele uitdagingen voor verbreding las ik nog geen tekst die zo gewogen, degelijk en overtuigend is als in dit WRR-rapport. Dat is de eerste reden om dit rapport een nuttige basis voor broodnodige discussie te vinden. Een tweede reden is dat men in het rapport soms zelfs drastische consequenties van verbreding op de agenda zet. En dat is erg nodig. De verbreding zou niet meer kunnen worden dan rommelen in de marge of vrijblijvende retoriek als we het vorm zouden moeten geven met het huidige, te gelimiteerde mandaat, de huidige OS-infrastructuur, de huidige positie van OS in bredere arena’s, de huidige rudimentaire organisatie van bredere samenwerkingsverbanden, het huidige instrumentarium, de huidige kennis, het huidige gebrek aan professionele werkwijze, het huidige te matige leervermogen en het huidige type menskracht. De kracht van het WRR-rapport is dat het deze onderwerpen aan de orde stelt, dat het waar maakt waarom dat moet en dat het een aantal mogelijke oplossingen biedt. (En van latere orde is dat de auteurs met een paar nog onvolkomen aanbevelingen aankomen, bijvoorbeeld over hoe de coherentie georganiseerd moet worden. Sommige discussiepunten raken zelfs niet de kern van de zaak, zoals het aantal landen. En er zijn nog meer discussiepunten waarover het laatste word nog niet gezegd is).
Armoedebestrijding
Maar het rapport heeft mijns inziens ook een ernstig gebrek: wat wordt de positie van traditionele armoedebestrijding en wordt armoedebestrijding wel of niet de uiteindelijke doelstelling van ‘de nieuwe hulp’? We weten toch dat ontwikkeling van landen nog geen verbetering van de positie van armen inhoudt? De trappers van een fiets zijn een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde om te fietsen. In een fietsenfabriek maakt men zich echt niet druk over de vraag of het wiel of die trapper nou belangrijker is. De WRR doet wel aan die zinloze sport en verklaart ‘de nieuwe hulp’ als veel gewichtiger en effectiever dan armoedebestrijding. Als ik het goed heb begrepen blijft traditionele armoedebestrijding overeind, maar wordt het voor een deel (hoe groot is dat deel, welk deel?) vervangen door “op ontwikkeling gerichte hulp” (welke ontwikkeling op wie gericht?). Bovendien hoeft, zo begrijp ik, die ‘ontwikkelingsgerichte hulp’ niet bij te dragen aan armoedebestrijding, dat dus niet langer de hoofddoelstelling is van ontwikkelingshup? Niet waar? Waarom staat het er dan niet duidelijker? Deze vragen komen terug in de volgende concretere kritiekpunten:
1.Er is mijns inziens veel aan te merken op de kwaliteit van armoedebestrijding. Maar de analyse van de (directe) armoedebestrijding is ongenuanceerd, veel te generaliserend, verre van gewogen en bevat onjuiste stellingen en merkwaardige beeldvorming. Dat blijkt uit het taalgebruik (en ook uit de volgende twee punten over het scheppen van onjuiste beelden en het kunstmatig construeren van tegenstellingen).Maar eerst over het taalgebruik: wat dacht u van het armoedebestrijding in een zin noemen met blikvernauwing (blz. 124)? Een complicerende factor is, zo staat op blz. 120, dat er een “reductie” plaatsvindt van ontwikkelingshulp tot armoedebestrijding; op blz.117 lees ik over “verenging”, als men het heeft over armoedebestrijding; een topuitglijder is het benoemen van directe armoedebestrijding als “palliatieve zorg” (Jan Willem Gunning wees daar ook al op).
2.Het is opmerkelijk dat een rapport dat zo bondig de actuele goedkope kritiek afdoet als ‘sweeping statement’, apocalyptische flapteksten, en een pamfletachtige ondertoon, vervolgens zichzelf ook schuldig maken aan een typisch kenmerk van die kritiek, namelijk het zich bedienen van karikaturale beeldvorming over (directe) armoedebestrijding. Verkeerde beelden: het is niet waar dat armoedebeleid vooral directe armoedebestrijding was; het omgekeerde is waar. Het is niet waar dat sociale projecten uitsluitend zorg betroffen en dienstverlening; veel van die projecten hebben zich gericht op capaciteitsversterking (daar is veel op aan te merken, maar dat is een andere discussie). Het is niet waar dat armoedebestrijding vooral betekende “zorg voor de armen”. Het is niet waar dat armoedebestrijding niet op zelfredzaamheid zou zijn gericht.
3. Er lijkt, soms duidelijk, soms impliciet te worden gewerkt aan het construeren van tegenstellingen: directe armoedebestrijding wordt geassocieerd met morele motieven, andere, ‘nieuwe’ hulpvormen met zakelijke motieven; sociaal versus productief (zie ook de bijdrage van Paul Hoebink); sociaal, soms gelijk gesteld met “zorg”, versus structureel; armoedebestrijding is niet en nieuwe hulpvormen zijn wel structureel; armoedebestrijding wordt te vaak afgeschilderd als moeizaam ploeteren, alsof het met de ‘nieuwe hulpvormen’ niet nog veel moeizamer zal gaan (zie hierboven de constatering hoe moeilijk het al was om veel overzichtelijker en eenvoudiger verbreding vanaf de jaren ’80 voor elkaar te krijgen).
4. Ik ben het geheel eens met de stelling dat we er niet komen met de traditionele armoedebestrijding. Ik ben het ook eens dat directe armoedebestrijding een veel te beperkte aanpak is. Maar als we de armoedebestrijding als gevolg veronderstellen van de ontwikkeling van een land, dan zijn we terug voor 1973. Toen werd ook gedacht aan trickle-down effecten. We weten al lang dat ontwikkeling van een land bij lange na niet hetzelfde is als de ontwikkeling van armen. Armoedebestrijding zonder verbreding heeft marginale effecten. Verbreding zonder armoedebestrijding eveneens, althans voor de armen. Dus zijn ook de discussies over welke lijn nou belangrijker is overbodig.
5. Het is jammer dat het rapport traditionele armoedebestrijding niet serieus neemt, want veel behartenswaardige kanttekeningen zouden ook die armoedebestrijding op het nodige veel hogere niveau kunnen tillen; de kwaliteit van de traditionele hulp zou zeer gebaat zijn met in het rapport besproken verbeteringen van het leervermogen, over de kennisagenda, over het helderder zijn over doelstellingen en middelen, over professionalisering en over de “almachtsfantasieën” (beschreven in de voortreffelijke paragraaf 5.3).
Tot slot nog een punt van kritiek dat niet direct met mijn hoofdlijn van kritiek over de positie van armoedebestrijding te maken heeft.6. Het rapport blinkt op vele plaatsen uit in diepgang, maar niet op het terrein van professionalisering. Wat men stelt over professionalisering klopt als een bus, maar men had niet moeten volstaan met het zoveelste verbeteringsmenu voor de bedrijfsvoering. Er is namelijk alle reden voor de ‘diepere’ vraag waarom die recepten niet, of in ieder geval onvoldoende gevolgd worden. Het is hele logische en heel elementaire bedrijfskunde (zoals begin nou eens bij het probleem). Het is dus eigenlijk opmerkelijk dat dat opgeschreven moet worden. Het was al eens opgeschreven, zo’n 30 jaar geleden; het recept voor professionalisering lijkt namelijk veel op wat eind jaren zeventig is opgeschreven onder de noemer ‘procesmatige benadering’. Een reden te meer voor de vraag waarom dat destijds blijkbaar niet uitgevoerd werd. Wie verzet zich waarom tegen rationele bedrijfsvoering, waarom heeft men tot nu toe soms de neiging analyses aan te passen aan gewenste oplossingen, beleid te creëren zonder de vraag daarbij te stellen of de handelingsruimte toereikend is voor de beleidsambitie? Etc. Zie wat bijvoorbeeld Mosse daarover zegt in een boek (1995) dat genoemd is in het rapport bij de geraadpleegde literatuur. Eén van de antwoorden op de vraag waarom de beleidsvoering krakkemikkig is heeft te maken met een bijzondere vorm van het eigenbelangmotief, namelijk het politieke motief. Het rapport noemt wel een aspect daarvan, namelijk over het soort verantwoording dat wordt afgelegd. Maar men gaat niet uitvoeriger en breder in op dat onderwerp, het politieke motief, dat mede vorm geeft aan het soort nagestreefde bedrijfsvoering. Een ‘diepgaander’ analyse van de vraag waarom betere bedrijfsvoering niet of tenminste onvoldoende wordt nagestreefd zou zinvoller aanbevelingen hebben opgeleverd dan het zoveelste recept voor een betere bedrijfsvoering (al zal dat ongetwijfeld tot mooie toezeggingen leiden).