De val van het vierde JPB-kabinet moet een hele opluchting zijn geweest voor tal van mensen die hun brood verdienen met ontwikkelingshulp. Nu kunnen ze tenminste het tijdrovende rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), dat in januari met veel tamtam werd gepresenteerd, gevoeglijk in een la laten liggen. Met een beetje mazzel kraait er straks – na de verkiezingen – helemaal geen haan meer naar. In ieder geval lijkt de kans klein dat de politiek er op de korte termijn iets mee doet.
Het rapport, dat de titel draagt ‘Minder pretentie, meer ambitie/ontwikkelingshulp die verschil maakt’, is destijds aangeboden aan de minister-president. Die zorgt dan, normaal gesproken, dat de regering binnen een half jaar een standpunt naar buiten brengt. Maar demissionaire bewindslieden onthouden zich zoveel mogelijk van inhoudelijke standpunten en gezien de recente uitglijders van minister Van der Hoeven, als invaller voor haar voormalige collega Bos, ligt terughoudendheid in dit geval eerder meer dan minder voor de hand.
In het april-nummer van het voorlichtingsblad Internationale Samenwerking troost WRR-lid en coördinator van het rapport Peter van Lieshout zich met de gedachte dat een regeringsstandpunt als direct beschikbaar en handzaam plan voor toekomstig beleid ‘vaak erg welkom is’ (p. 19) in de onderhandelingen over een regeerakkoord. Maar het staat nog lang niet vast dat dat ook geldt voor dit specifieke rapport.
Schade
Ik stel voorop dat het WRR-rapport, als gedetailleerde momentopname van een belangrijk beleidsterrein, van grote waarde is. Sinds de buitenlandse hulp in Nederland de vaste vorm van een bedrijfstak aannam, in de loop van de jaren tachtig van de afgelopen eeuw, is van min of meer officiële zijde niet eerder zo’n diepgaande en openhartige poging gedaan om de sector tegen het licht te houden. Alleen al de volmondige erkenning van de schade die de hulp in de loop de jaren heeft aangericht en alsnog zou kunnen aanrichten is uniek. Daar kunnen ook niet-officiële academische instellingen een punt aan zuigen.
Het is dat de WRR kan bogen op een zeker gezag èn dat je met dit rapport heel wat kanten op kunt, anders hadden de aanvankelijke commentaren wel eens veel negatiever kunnen uitvallen. De journalisten papegaaiden, voor zover nog geïnteresseerd in het onderwerp, direct na de verschijning de conclusie dat de Raad heilige huisjes niet had gespaard, belanghebbenden waren allang blij dat ze aan de Lange Vijverberg hun kind niet met het badwater hadden weggegooid en de politici hielden hun kruit liever nog een tijdje droog. Het publieke debat zakte al gauw in en de aandacht voor het rapport wordt nog slechts in beperkte kring gaande gehouden, te meer omdat het ‘vakblad’ The Broker er als de kippen bij was om er een zaak van te maken die slechts ingewijden aangaat.
Modernisering
Tegelijkertijd is het voor mij een gegeven dat de WRR een duidelijk omschreven rol speelt binnen het Nederlands politiek systeem. Dat betekent dat zijn handelingsruimte beperkt is, niet alleen door formaliteiten en specifieke afspraken maar ook door allerlei ongeschreven regels en opvattingen van voorbijgaande aard. Dit laatste komt al in het begin van het rapport tot uiting, waar het woord en begrip ontwikkeling te berde wordt gebracht. De Raad stelt vast dat ontwikkeling ‘bijna altijd’ wordt gedefinieerd als ‘een bewuste versnelling van modernisering’ (p. 61) en sluit zich daar dan bij aan, met als belangrijkste motief het gebrek aan alternatieven.
De auteurs zijn zich zeer bewust van de ideologische lading en met name het eurocentrisch karakter van genoemde definitie. Ze schrijven niet voor niets dat het denken over ontwikkeling wordt gedomineerd door Angelsaksische auteurs (p. 209) en in de maar liefst 36 bladzijden tellende literatuurlijst is nauwelijks een anderstalige bron te bekennen. Niettemin is de keus gemaakt en zijn de gevolgen door het hele rapport heen merkbaar. Alsof de Raad zichzelf in de voet geschoten heeft en zich daarmee willens en wetens aan banden legt.
Hoewel het woord ontwikkeling in een andere context vanouds een min of meer neutrale betekenis draagt – in de zin van gedaanteverwisseling – heeft het na de tweede wereldoorlog in het kader van de hulp aan voormalige Europese koloniën langzaam maar zeker een sterk economisch karakter gekregen en is het geassocieerd geraakt met woorden als groei, beschaving, moderniteit, welvaart en rijkdom. Dus ontwikkeling als de tegenpool van armoede, traditie, primitiviteit, gebrek en ellende. Op die manier is ontwikkeling een instrument geworden om verschillen en tegenstellingen tussen mensen en staten te benoemen, te typeren en eventueel verder aan te scherpen. En, niet te vergeten, om allerlei vormen van buitenlandse interventie te rechtvaardigen. De motie op 9 april van een meerderheid in de Tweede Kamer ten faveure van een ‘politiemissie’ in Afghanistan was wat betreft weer een lichtend voorbeeld.
Het is dan ook geen verrassing dat de Raad in zijn rapport, na de nodige omtrekkende bewegingen om een hoogst genuanceerd antwoord te geven op de altijd en overal terugkerende vraag of de hulp wel helpt, al op p. 115 plechtig de conclusie uitsluit ‘dat we dus maar moeten stoppen met hulp’ .
Met de fundamentele keus voor een specifieke opvatting omtrent ‘ontwikkeling’ en de daaruit voortvloeiende principiële instemming met ontwikkelingshulp als vorm van interventie ziet de Raad zich voor de opgaaf geplaatst duidelijk te maken hoe het anders moet. Nota bene met inachtneming van alle mogelijke bezwaren, want de WRR kan zich niet het verwijt veroorloven dat hij bepaalde kritiek bewust heeft genegeerd en daarmee partij kiest voor de ene of de andere belanghebbende. Bovendien behoudt hij zich het recht voor afwijkende standpunten over te nemen en te integreren in zijn eigen voorstellen. Zo steekt de Raad niet onder stoelen of banken dat hij grote moeite heeft met ‘armoedebestrijding’ als hedendaags hoofddoel van de hulp (pp. 117 e.v.) en hekelt hij de tendens Afrika te veranderen in ‘een speeltuin van onverantwoord hobbyisme’ (p. 278).
Zelfredzaam
Gaandeweg werd bij mij de indruk steeds sterker dat de Raad zich heeft vertild aan het onderwerp en keer op keer verstrikt raakt in zijn eigen ambities. Hoe kun je bijvoorbeeld enerzijds hameren op het autonome karakter van elk ontwikkelingsproces – “landen moeten hun eigen specifieke ontwikkelingspad ontdekken” (p. 209) – en anderzijds volhouden dat buitenlandse hulp voor onbepaalde tijd nodig is om ‘landen zelfredzaam te maken’ (p. 278). Het rapport beschrijft in geuren en kleuren hoe donoren decennia lang, onder allerlei dekmantels en met afnemend succes, die zelfredzaamheid hebben nagestreefd en daarmee de hulp ontvangende partij hebben blij gemaakt met de ene dooie mus na de andere. Vervolgens luidt het antwoord op dat alles: de hulp moet geprofessionaliseerd worden, hulp bij ontwikkeling is een vak en die kan het beste worden geleverd door een nieuwe organisatie genaamd NLAID of zoiets in maximaal tien landen of regio’s (pp. 224-226). Dat is toch je reinste oude wijn in nieuwe zakken?! Daar hoef je Whitfield (The Politics of Aid, 2009) niet eens voor gelezen te hebben.
De Raad maakt het zichzelf ook extra moeilijk door naast de reorganisatie van de bilaterale hulp (van land tot land) voor te stellen dat de hulp ook – als hoofddoel – bijdraagt aan het behoud en de verdeling van internationale en/of (het onderscheid is verre van duidelijk) mondiale ‘publieke goederen’. Dit laatste begrip is ontleend aan de relatief jonge ecologische economie, gebaseerd op de gedachte dat de huidige wereldeconomie de draagkracht van de aarde als bron van leven te boven gaat en daarom drastisch gereorganiseerd zou moeten worden.
Het WRR-rapport stemt min of meer in met die gedachte, maar raakt volkomen in de knoop bij het doordenken van de consequenties voor de hulpsector. Ontwikkelingshulp moet, schrijft de Raad, een instrument worden ‘voor het managen van mondiale interdependentie’ (pp. 52-53), maar de vraag of en hoe je nationale economieën op elkaar kunt afstemmen blijft alsmaar in de lucht hangen. Zo wordt wel bij herhaling gewezen op de januskop van de donorlanden – in de zin van andere landen bevoordelen met hulp en tegelijkertijd benadelen langs andere wegen – maar de vertaling in concrete beleidsvoorstellen komt niet veel verder dan de constatering: “De praktische implementatie van beleidscoherentie is nog niet erg vergevorderd” (p. 195).
Vervolgrapport
Redenen om de Raad te verontschuldigen voor zijn tekortkomingen zijn er overigens genoeg. Naast het eerder genoemde excuus dat ook een instelling als de WRR moeilijk over haar eigen schaduw heen kan springen, is de belangrijkste waarschijnlijk dat lange tijd nauwelijks fundamentele discussie over de hulp heeft plaats gevonden. Alleen al de inbedding van een groot deel van de sector in de Nederlandse charimarkt is vrijwel zonder slag of stoot verlopen. Natuurlijk is de bedrijfstak zelf daar primair debet aan, maar ook media en universiteiten hebben het laten afweten. De poging, een half jaar geleden, van een viertal old boys van diverse universiteiten om een promotie over het hulpbeleid aan de Universiteit van Twente tegen te houden was het zoveelste staaltje van academische eenkennigheid. En de overheid had al die tijd haar eigen manier om zaken te verhullen of in de een of andere doofpot te stoppen. Het officiële rapport over het Nederlandse Afrikabeleid 1998-2006 was al meteen een klassiek voorbeeld van de manier waarop verantwoordelijke regeringen ‘met de kennis van nu’ hun handen wassen in onschuld en zonder blikken of blozen weigeren verantwoordelijkheid te nemen voor in het verleden geformuleerd en uitgevoerd beleid.
Het is eigenlijk een wonder dat een klein team van buitenstaanders in een paar jaar tijd zoveel belastend materiaal bij elkaar geveegd heeft en ondanks alle druk vanuit de sector (zie ook de lijst geïnterviewde personen, achter in het rapport) heel wat spijkers op de kop heeft geslagen. Het zou dan ook doodzonde zijn, als dat vergeefse moeite was geweest.
Misschien is de Raad ertoe over te halen de vertaling van het onderhavige rapport in officieel Engels voorlopig op een laag pitje te zetten en het eigen werk op dit terrein nog een tijdje voort te zetten. Maar dan met alle remmen los! Doorgaan waar men gebleven was, contradicties en andere losse eindjes verzamelen, nog meer taboes opruimen, nieuwe bronnen aanboren. Alles uit de kast halen, zodat er een vervolgrapport uit de bus komt, waar volstrekt niemand – geen ingewijde en geen buitenstaander – omheen kan.
Waardigheid
Zou het niet fantastisch zijn, als we ‘ontwikkeling’ eindelijk eens op een andere manier zouden invullen? Als een doorgaand proces met voornamelijk onbekende factoren bijvoorbeeld, in plaats van als iets waar slechts een deel van de wereldbevolking patent op heeft. Me dunkt dat de meervoudige crisis die zich op het ogenblik in het traditionele Westen afspeelt voldoende aanleiding is om voor eens en altijd af te rekenen met de metafoor dat ‘zij’ ziek zijn en er aan ‘ons’ niets mankeert. De wereld herbergt meer toekomstperspectieven dan gedateerde modernisering alleen.
En natuurlijk moeten we ons dan om te beginnen ontdoen van het dogma dat ze het niet of nog niet alleen af kunnen. Het uitgangspunt van wat voor nieuwerwetse ‘hulp’ dan ook zou moeten zijn: respect voor de menselijke waardigheid, zowel op individueel als op collectief vlak. Daarom zou nu ook bij uitstek overleg over exitstrategieën prioriteit moeten krijgen. In de landen waarmee Nederland al jaren een ‘ontwikkelingsrelatie’ heeft zijn best mensen te vinden die niet alleen hun verantwoordelijkheid willen (her)nemen, maar ook concrete ideeën hebben over hoe je dat zou kunnen realiseren. Tijdens een debat in het Mondiaal Centrum Haarlem, waar ook een lid van het WRR-team aan deelnam, kwam dat de afgelopen maand al ter sprake.
En zou het voor onze hogepriesters van de hulp niet een uitkomst zijn, als ze werden omgeschoold tot specialisten in mondiale ontwikkeling? Zolang de economie – op alle vlakken – in onze samenleving nog wordt gezien en beleefd als een kwestie van beter zijn en meer hebben dan anderen, zit er een enorm gat in de arbeidsmarkt. Hoe zitten die interdependenties nu eigenlijk in elkaar, professor? Ten koste van wie of wat, elders in de wereld, gaat de instandhouding van de Nederlandse verzorgingsstaat? Bestaat er een verband tussen de stakingen van de schoonmakers en het tekort op onze handelsbalans met China? Met dat soort zaken zijn de heren jaren zoet en dan hoeven ze niet meer eens in de zoveel tijd naar een warm land, om bijvoorbeeld in een steengroeve – voor de camera – krokodillentranen te huilen over kinderarbeid of om onder een dorpsboom aan onverstaanbare boeren te vragen of ze nog iets van ons nodig hebben.
En ligt het niet voor de hand dat de WRR dan, in een moeite door, de volgelingen van de Enjoy and do good-beweging eens haarfijn uitlegt, wat Riddell bedoelt wanneer hij het heeft over ‘de grote leugen’ van de ontwikkelingshulp (WRR-rapport, p. 58). Het zal een hele kluif zijn, want de vermenging van chari- en andere markten heeft langzamerhand een hoge vlucht genomen en we zien en horen dagelijks dat de ervaring in het bedrijfsleven met het manipuleren van de consument volop wordt uitgebuit. Maar dat is onafhankelijke onderzoekers wel toevertrouwd.
Met andere woorden: de stof voor een baanbrekend vervolgrapport over de ontwikkelingshulp, waarin de WRR ook voor zichzelf de lat nog hoger legt, ligt voor het oprapen. Heel wat mensen zouden daar, vermoed ik, best aan mee willen werken. Ook zonder loon of honorarium.