Ruim zes weken na het verschijnen, zijn de contouren van de reacties op het WRR-rapport goed zichtbaar. Het rapport heeft de discussie over ontwikkelingssamenwerking op een hoger plan gebracht. Het grote aantal reacties op de site van de The Broker geeft daar blijk van.
Kritiek was er natuurlijk ook. Ook daar zijn vele voorbeelden van te vinden. Voor de een geeft het WRR-rapport te weinig aandacht aan het bedrijfsleven, de ander hekelt de grotere nadruk op groei in plaats van verdeling en de derde vindt dat armoedebestrijding ten onrechte wordt versmald tot onderwijs en zorg. Vrij breed is het onbegrip over het nieuwe instituut NLaid dat de WRR bepleit. Uiteraard is ook de 0,7/0,8%-discussie weer een heikel punt. Oxfam Novib betreurt vooral dat het maatschappelijk middenveld er in het rapport bekaaid vanaf komt (leest u daarover de post van 12 februari van Farah Karimi op deze site). Het debat over ‘Minder pretenties, meer ambities’ zal ongetwijfeld nog even doorgaan en wellicht tot breder gedeelde opvattingen leiden. Het zou echter jammer zijn als het bij debatteren en meningsvorming bleef.
In haar bijdrage gaf Farah Karimi aan dat het WRR-rapport een uitnodiging bevat om een antwoord te zoeken op de vraag: hoe geven we concreet vorm aan een strategie gericht op een rechtvaardige én duurzame mondiale ontwikkeling? Voor Oxfam Novib staat voorop dat de rol van het maatschappelijk middenveld daarbij nog nadrukkelijker moet worden ingevuld.
De boodschap van het WRR rapport, waar Oxfam Novib zich het meeste bij thuis voelt, is de analyse dat armoede en onderontwikkeling een politieke kwestie is. Ontwikkeling (of modernisering) is een politiek proces, een emancipatiestrijd, veel meer dan een mechanische oplossing voor een technisch probleem. Wij kunnen de recente bijdrage van Maarten Brouwer in dit debat beamen: ontwikkeling betekent strijd. Daarbij hoort de voor ons heel herkenbare hoofdaanbeveling die het WRR-rapport doet: hulp dient in eerste instantie bij te dragen aan zelfredzaamheid. Wij verstaan dat niet alleen in economische zin, maar ook in politieke en maatschappelijke zin, omdat wij denken vanuit een breed welvaartsbegrip.
Wie de zelfredzaamheid van mensen wil versterken, dient te bouwen aan meer maatschappelijke, politieke en ook intellectuele tegenmacht. Binnen arme landen, in de rijke landen, én op mondiaal niveau, is het nodig traditionele machtsbolwerken te slechten. Want duurzame, rechtvaardige mondiale ontwikkeling wordt alleen bereikt als mannen en vrouwen de mogelijkheid krijgen hun leven in eigen hand te nemen en hun corrupte machthebbers te controleren of weg te sturen. Of doordat zij bestaande machtsverhoudingen zo weten te verschuiven dat de rijkdom en potentie van een ontwikkelingsland niet een kleine elite, maar de gehele bevolking ten goede komt. Dat is in essentie de emancipatiestrijd waar internationale samenwerking zich op zou moeten richten.
Het coherente Nederlandse ontwikkelingsbeleid, waar de WRR voor pleit, dient daarom gegrondvest te zijn op een brede politieke agenda, waarin het doel van duurzame en rechtvaardige ontwikkeling leidend is. Dit betekent dat het tegengaan van structurele armoede, klimaatverandering en voedselcrises centraal staan in ons totale buitenland- en dus ook Europabeleid. Een buitenlandbeleid dat veel meer oog heeft voor de miljarden mensen die nauwelijks profiteren van de grote rijkdommen die uit hun bodems worden gehaald. Een beleid dat opkomt voor mensen die de wrange sociale en ecologische vruchten plukken van een voortdenderende industrialisering en welvaartstijging in de rijke en nu ook opkomende landen; die drie banen naast elkaar moeten hebben om in hun minimale behoeften te voorzien; en als ze niet heel goed oppassen worden vermoord met de wapens die louche handelaren voor dumpprijzen blijven verkopen.
Het WRR rapport behandelt de rol van het maatschappelijk middenveld te kort door de bocht. Gevolg van het feit dat men het advies vooral op de rol van de Nederlandse overheid heeft gericht. Toch zijn er in het rapport enkele handvaten te vinden die aanleiding geven tot het verder doordenken van de rol van de civil society.
Het holistische denken over ontwikkeling, dat uit het WRR-rapport ademt, toont aan dat de rol van maatschappelijke organisaties als factor in ontwikkeling bepaald niet is uitgespeeld. De WRR ziet ontwikkeling als een resultante van vier sferen: “een economische sfeer, een politiek systeem, een overheidsapparaat en een sociaal weefsel”. Deze vier sferen zijn interactief met elkaar verbonden en beïnvloeden elkaar voortdurend. Het is evident dat de civil society, en de organisaties die daarbinnen actief zijn, een vitale rol speelt in de vormgeving van het sociale weefsel binnen de samenleving. Zij heeft daarmee ook de potentie om richting te geven aan de drie andere sferen: economie, politiek en overheid.
Civil Society Organisaties (CSO’s) zijn een kracht tussen overheid, burgers en bedrijfsleven in. De civil society bestaat uit burgers die zich verenigen juist om zich van daaruit te verhouden tot de andere actoren, met drie type activiteiten: (a) het vertegenwoordigen en organiseren van mensen, (b) het promoten van sociale waarden, zoals solidariteit, waardigheid en rechtvaardigheid (het opbouwen van sociaal kapitaal) en (c) het bouwen van bruggen, dat wil zeggen het organiseren van de dialoog tussen en met burgers, overheid en bedrijfsleven (vrij naar Michael Edwards Civil Society, 2009).
Wereldwijd zijn CSO’s in staat gebleken om de stem van (delen van) de bevolking te vertolken en te kanaliseren, om publieke tegenmacht ten opzichte van de staat en het bedrijfsleven te organiseren, om maatschappelijke belangen en ideeën te identificeren, om beleidsalternatieven te bepleiten, om overheden en bedrijfsleven te controleren, en om (mondiale) netwerken op te bouwen en te versterken. In de visie van Oxfam Novib is het steunen en versterken van (Zuidelijke) CSO’s een noodzakelijke voorwaarde voor de zelfredzaamheid waar het WRR-rapport zo terecht voor pleit. Wat overigens niet wil zeggen dat het daarmee een voldoende voorwaarde is, of dat wij de illusie koesteren dat CSO’s onfeilbaar zijn.
De hamvraag is natuurlijk, of het zinvol is dat noordelijke CSO’s zich positioneren tussen de Nederlandse overheid en de maatschappelijke organisaties in de ‘ontvangende landen’. En als zij dat doen, welke rol zij dan op zich nemen. De WRR onderscheidt drie rollen die CSO’s in ontwikkelingslanden kunnen spelen; ‘dienstverlener, waakhond en begeleider van maatschappelijke processen’. Bij iedere rol past volgens de raad een ander beoordelings- en financieringskader (zie p. 267 – 270 van het WRR rapport). Als het gaat om de financiering en uitvoering van dienstverlening, lijkt de raad een veel grotere rol te geven aan de op te richten Nlaid kantoren, dan aan noordelijke CSO’s. Alleen als zij zich heel erg specialiseren en professionaliseren zou er via tenders voor hen misschien nog een taak zijn weggelegd. Bij de andere rollen zou subsidie vanuit het rijk volgens de raad meer voor de hand liggen.
Het risico van deze analytische driedeling is dat het de noodzakelijke onderliggende verbinding tussen die drie rollen ondergraaft. Het bondgenootschap tussen organisaties als Oxfam Novib en lokale maatschappelijke organisaties is in de praktijk altijd veel meer dan louter een dienstverlenende relatie. Solidariteit, gedeelde waarden, gezamenlijke campagnes en acties, capaciteitsontwikkeling en het delen en faciliteren van kennisontwikkeling vormen de basis van onze partnerschaprelaties. Hiervoor gebruiken wij naast strategische financiering ook andere middelen zoals lobby en advocacy, mediawerk, campagnes en publieke bewustwording in het Zuiden én het Noorden. Onze opdracht is het ondersteunen van de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld in brede zin, en daarbij oog te hebben voor de interactie tussen de diverse rollen van zowel zuidelijke als noordelijke CSO’s. Het valt niet in te zien hoe wij de rollen van waakhond of procesbegeleider goed zouden kunnen ondersteunen en waar nodig ook zelf vervullen, zonder ook op veel terreinen met lokale partners verbonden te zijn in de rol van (financier van) dienstverlener.
Dit wil niet zeggen dat wij niet aan tenders mee zouden kunnen doen, dat doen we in de praktijk bij andere institutionele fondsen dan het Rijk al lang. Als echter alle vormen van dienstverlening via tenders gaat verlopen, zal dit een lange termijn samenwerking met lokale partners en een geïntegreerde benadering van de drie rollen in de weg staan. In plaats van een kunstmatig onderscheid aan te brengen tussen de drie rollen, en zelf via Nlaid kantoren een grotere rol in de dienstverlening te spelen, kan de overheid zich veel nuttiger maken door zich te concentreren op het versterken van een zogenaamde enabling environment. Het verbeteren van de rechterlijke macht, van wetgeving, en van overheidsinstellingen in het Zuiden (zie onder andere de OESO-aanbevelingen hierover). En in het kader van de politieke dialoog met ontvangende overheden kan de Nederlandse overheid ook aandringen op verbetering van de omstandigheden voor CSO’s. Daarbij is afstemming met CSO’s en (internationale) maatschappelijke organisaties uiteraard wenselijk.
Er is nog een andere reden om veel nadrukkelijker naar de rol van CSO’s te kijken, die bouwt voort op het belang dat ook de WRR hecht aan mondiale publieke goederen (global common goods). Voor Oxfam Novib is dit uit het hart gegrepen. Het opkomen voor en het eerlijk verdelen van deze goederen was een hoofdmotief voor de oprichting van Oxfam International. Als confederatie van 14 organisaties heeft Oxfam zich ontwikkeld tot een belangrijke drijvende kracht achter de opbouw van een mondiale civil society. Gezamenlijk lobby- en campagne is verricht op het gebied van onder andere: handel, wapenbeheersing (uitbanning anti-persoonsmijnen en clustermunitie), klimaat, mensenrechten, arbeidsrechten, het vergroten van de stem van arme landen in de grote internationale economische en politieke organisaties (het IMF, de Wereldbank en de G8/G20), en de noodzakelijke hervormingen van het financiële systeem (aanpak kapitaalvlucht, belastingparadijzen en gebrek aan transparantie).
Fair Governance op mondiaal niveau is één van de grootste uitdagingen van dit moment. Dat is niet (alleen) een kwestie van staten, maar vooral ook een kwestie van democratisering van de agendering, onderhandelingen en besluitvorming op het internationale niveau. Om het probleem van het democratische tekort en het tekort aan representativiteit aan te pakken is dringend behoefte aan een sterkere, niet-gouvernementele mondiale beweging. Grote internationale organisaties als Oxfam doen volop mee, maar juist door onze innige samenwerking met Zuidelijke partners, krijgen zij ook veel meer toeging tot het mondiale podium.
De WRR is van plan om zich dit jaar nog in een apart advies te buigen over een nieuwe visie op de plaats van Nederland in de verschuivende internationale orde. De raad zou er goed aan doen om in dit advies nadrukkelijk te kijken naar het probleem van het democratisch tekort en de mogelijkheden om CSO’s nog beter in staat te stellen daar naar vermogen wat aan te doen.
Het door CSO’s bijdragen aan mondiale publieke goederen gebeurt uiteraard niet alleen op het internationale niveau. Het is van belang dat het nationale en het internationale niveau worden gelinkt. Terecht benadrukt de WRR dat het belangrijk is om een goede balans te zoeken tussen publieke goederen op verschillende schaal (mondiaal, regionaal en nationaal). Waar mogelijk dienen nationale belangen in de pas te lopen met internationale belangen. Op het gebied van grondstoffen bijvoorbeeld, zien we op nationaal niveau dat de exploitatie van grondstoffen leidt tot meer armoede. Bovendien leidt die exploitatie van grondstoffen tot negatieve ontwikkelingseffecten in de vorm van milieuschade. Zo worden mensen op verschillende manieren armer van de rijkdommen die uit de grond worden gehaald. Een organisatie die dit wereldwijd aan de kaak stelt, is de organisatie Global Witness. Global Witness stond aan de basis van wereldwijde initiatieven als het Kimberly Process (over bloeddiamanten) en de Publish What You Pay Coalities. Dit zijn coalities van organisaties in zeventig landen die mijnbouwbedrijven monitoren op hun betalingen aan overheden.
Ook hier hebben noordelijke organisaties een belangrijke rol te spelen: in het financieren en uitbreiden van initiatieven als Publish What You Pay, maar vooral ook in het versterken van internationale netwerken, in het delen van kennis en ervaringen, in het linken van nationale en internationale niveaus. Een directe rol van de (Nederlandse) overheid in dit proces kan alleen beperkend zijn. Sommige deelnemende organisaties, zoals Human Rights Watch, weigeren immers overheidsbemoeienis en/of subsidies.
In de huidige mondiale krachtsverhoudingen geldt, dat bij veel uitdagingen op het gebied van de global commons alleen naar een win-win situatie wordt gezocht tussen het (verlichte) eigenbelang van geïndustrialiseerde landen als Nederland en de instandhouding van de mondiale publieke goederen. Uiteraard zijn win-win situaties soms mogelijk, bijvoorbeeld op het terrein van kennisdeling, maar veel vaker komt het voor dat belangen botsen. Terecht wijst de WRR daar ook op. Wie echter alleen maar streeft naar win-win situaties, drukt het belang van ‘de armen’ per definitie naar de achtergrond. Zo realiseert het Noorden, onder het mom van de aanpak van klimaatverandering, zijn CO2 reductiedoelstellingen door afwenteling van milieu en sociale risico’s op het Zuiden. Terwijl de Wereldbank stelt dat nu al 80% van de schade als gevolg van klimaatverandering neerslaat in ontwikkelingslanden.
De Europese Unie zag bijvoorbeeld in de productie van biobrandstoffen in het Zuiden een goede manier om de milieubelasting van de transportsector omlaag te brengen. Maar zuidelijke SCO’s reageerden snel en wezen op het risico dat veel biobrandstoffen ten koste gaan van tropische bossen en de lokale voedselvoorziening. Er kwam een stevige publieke discussie op gang en de EU heeft daarna een aantal criteria toegevoegd om te voorkomen dat de bijmengverplichting van biofuels ten koste gaat van milieu en voedselvoorziening. Ook in dit proces was de broker-rol van noordelijke CSO’s van vitaal belang. Juist de lokale verwevenheid van Oxfam en haar partners vergroot de mogelijkheid dat hun stem wordt gehoord.
De verhouding tussen overheid en maatschappelijke organisaties is complex. Vaak bevinden organisaties als Oxfam Novib, die zich bewegen op het politieke speelveld, zich tegenover de overheid. Dat is logisch vanuit hun rol als waakhond. Zelfs al delen overheden en maatschappelijke organisaties dezelfde idealen en einddoelen, dan nog kan er verschil van mening bestaan tussen de middelen, of onenigheid over de onbedoelde neveneffecten van beleid. Het is belangrijk de verschillen tussen het bilaterale en civiellaterale kanaal te erkennen en CSO’s de mogelijkheid te geven om hun rol van dienstverlener, waakhond en procesbegeleider integraal te verbinden.
Dat gezegd hebbende, kan er in veel gevallen sprake zijn van complementariteit – of zelfs synergie – tussen beide kanalen. Die synergie kan optimaal worden gemaakt als de overheid samen met maatschappelijke organisaties (en waar mogelijk het bedrijfsleven) een brede, op het totale buitenlandse bereid gerichte, analyse maakt van hoe de internationale samenwerking vorm kan krijgen, en wat ieders rol daarbij is. En daarbij moet niet de insteek zijn de exclusieve zoektocht naar win-win situaties, maar het ideaal van beleidscoherentie ten bate van een rechtvaardige en duurzame ontwikkeling voor iedereen.
Uiteraard licht het vervolgens voor de hand om allianties en gezamenlijke strategievorming niet te beperken tot Nederlandse actoren. Vooral lokale stakeholders dienen op alle niveaus aan tafel te zitten en volwaardig mee te beslissen. Maar ook partnerschappen of afstemming met andere (donor) overheden dient welbewust gezocht te worden. Zo voert Oxfam Novib soms (via een tender) ook projecten uit die bijvoorbeeld door Scandinavische overheden zijn geïnitieerd.
Tenslotte, het civiellaterale kanaal heeft in een nieuwe setting wel degelijk huiswerk te doen. De grootste valkuil is wat wel de NGO-isatie wordt genoemd. Om allerlei redenen zitten noordelijke particuliere donororganisaties vastgeknoopt aan hun partnernetwerk. En dat zijn voor een groot gedeelte, tamelijk gevestigde organisaties. Het bestaande netwerk heeft grote meerwaarde. Deze organisaties zijn over het algemeen professioneel, deskundig en met bewezen track record. Bovendien spreken zij de taal van de internationale hulpwereld. Ze zijn in staat om goed te verwoorden waar hun mogelijkheden liggen, snappen de behoeftes van noordelijke donoren, en doen goed mee in de geheide sequentie van planning, monitoring en evaluatie. En waarom zouden we langjarige, trouwe partners in de steek laten? Maar de vraag is wel of de niet-gouvernementele ontwikkelingssector wel altijd de temperatuur goed aanvoelt op het lokale niveau. Nieuwe initiatieven, acute ontwikkelingen, spannende nieuwe initiatieven, onverwachtse change agents die zich aandienen, en nieuwe, nog prille actiegroepen komen die wel voldoende op ons netvlies? Hebben we genoeg voeling met kleine producenten, met innovatieve bedrijvigheid van jongeren? Zijn we niet gedwongen om te opereren op een schaal waarbij we juist de vernieuwende krachten uit het oog dreigen te verliezen?
In de komende periode dient de OS-architectuur zich te vernieuwen om in te spelen op de mondiale machtsverschuivingen. Daarbij is het voor CSO’s cruciaal om zich in te zetten op netwerken, die het ijveren voor collectieve publieke goederen op een nationaal en mondiaal niveau met elkaar verbinden. CSO’s hebben de taak om sociale actie gericht op mondiale rechtvaardigheid te identificeren, te bundelen en te versterken, zowel in meer als minder ontwikkelende landen. Het contacten leggen met, financieren van en waar nodig mee opbouwen van (nieuwe) nieuwe sociale bewegingen is een intensief en risicovol proces, maar het is ook een waardevol proces, omdat het een noodzakelijke voorwaarde voor zelfredzaamheid is. Hierin zullen CSO’s wederom hun toegevoegde waarde bewijzen.