Het WRR-rapport Minder pretentie, meer ambitie levert een waardevolle bijdrage aan het debat over ontwikkelingssamenwerking. Dat debat moet worden gevoerd omdat ontwikkelingssamenwerking alert en kritisch moet (blijven) inspelen op mondiale veranderingen. Daarnaast is er de noodzaak om zo slim mogelijk met de beperkter wordende middelen om te gaan en keuzen te maken; niet alleen nationaal maar ook internationaal staan de ontwikkelingsbudgetten onder druk.
De brede aanpak van het rapport is hier en daar echter ten koste gegaan van de kwaliteit. Kijk je naar details dan is de onderbouwing van beweringen en conclusies soms flinterdun, zeker bijvoorbeeld op het gebied van de investering in ‘sociale sectoren’, waarvan de opstellers niet alleen in het rapport maar ook tijdens de discussieavonden in het land een karikatuur maken. Investeringen in deze sectoren worden beschreven als “pleisters plakken”, een “morele verplichting”, niet leidend tot economische groei. Tijdens discussies verwijzen de WRR-auteurs de MDG’s naar de prullenbak en voegen eraan toe dat “als je in de sociale sectoren blijft investeren, je het niet erg moet vinden dat er wordt geconstateerd dat OS na zoveel jaar niet tot economische groei heeft geleid”. Daarmee wordt ontwikkeling verengd tot economische groei. Verder is de definitie van ‘sociale sectoren onduidelijk en worden deze opgevoerd als extreem hoge kostenpost op het ontwikkelingsbudget.
Definitie en cijfers
Voor het berekenen van de investeringen heeft de WRR zich (terecht) gebaseerd op gegevens van de DAC/OESO en heeft daar haar eigen interpretatie aan gegeven. Zo valt er onder de DAC-code Social Infrastructure and Services een breed scala van voorzieningen en diensten: naast onderwijs, gezondheidszorg, water en sanitaire voorzieningen ook ‘government’, civil society, overheidsadministratie, verkiezingen, mensenrechten, het recht op kennis, gender, conflictpreventie etc. De auteurs gebruiken als definitie van de sociale sectoren echter vooral gezondheid en onderwijs, waar volgens de samenvatting driekwart van het OS-budget naartoe gaat. Elders wordt weer gesproken van 80 % voor de “sociale sectoren”. Zonder in details te treden over de toerekeningen van bijvoorbeeld multilaterale en civilaterale uitgaven aan sociale sectoren is het aannemelijk dat circa 50% van het OS-budget daaraan wordt besteed. Dan hebben we het niet sec over gezondheidszorg (ongeveer 10 % van het budget, inclusief toerekeningen) of onderwijs (12, 6 % inclusief toerekeningen)
Menselijk kapitaal vs mensenrechten
In haar eenzijdige pleidooi voor investering in de productieve sectoren en nadruk op economische groei gaat de WRR voorbij aan andere aspecten van buitenlands beleid: de mensenrechten en de rechten van het kind waarin basisrechten als gezondheid en onderwijs voor iedereen zijn verankerd. Het gaat eveneens voorbij aan andere internationale afspraken die de internationale gemeenschap hierover de afgelopen decennia heeft gemaakt met uitzondering van de Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG’s).
De WRR volgt hier de theoretische stroming die onderwijs en gezondheid beschouwt als een investering in menselijk kapitaal (een dienst op de vrije markt ten behoeve van de vrije sector) en niet als een mensenrecht, dat overheden verplicht gelijke kansen voor hun bevolking te scheppen op het gebied van onderwijs en gezondheid. Wat voor Nederland of Europa geldt is een ‘luxe’ die niet voor anderen hoeft te gelden. Het is goed dat bekende wereldburgers, variërend van Bill Gates tot artiesten, de media op gezette tijden gebruiken om aandacht te vragen voor problemen rond armoede, conflicten en ontwikkeling, door de WRR met dedain afgedaan als “het Bono-moment”. Je inzetten voor medewereldburgers in nood, onderdrukking en achterstelling is ook een kwestie van beschaving.
Dat de WRR de MDG’s lastige inputdoelstellingen vindt die geen relatie hebben met economische groei doet niets af aan het feit dat wij er ons wel aan hebben gecommitteerd en niet vijf jaar voor het einde van de streefdatum kunnen zeggen: “we houden ermee op”. Je kunt er ook anders mee omgaan en ze niet als stringente target hanteren, maar richtinggevend laten zijn voor wat er in landen moet worden bereikt. Om maar te spreken met Carol Bellamy, die tien jaar uitvoerend directeur Van UNICEF was en thans het Fast Track Initiative voor onderwijs leidt: “Je moet dit soort mondiale doelstellingen gebruiken als nuttige instrumenten om actie te voeren voor het bereiken van vooruitgang. Je moet de internationale gemeenschap blijven opporren en de specifieke problemen per land op maat aanpakken.”
Onderwijs/gezondheid en economische groei
Het is inderdaad een feit dat onderwijs- en gezondheidsstelsels in veel ontwikkelingslanden (nog) niet adequaat zijn toegerust op het bijdragen aan economische groei: het zijn namelijk systemen in opbouw. De WRR zegt terecht dat onderwijs relevant moet zijn en aansluiten bij de behoeften van de arbeidsmarkt. Daarvoor moeten mensen wel kunnen lezen en schrijven, vaardigheden hebben ontwikkeld en redelijk gezond zijn. Zonder investeringen in kennis en vaardigheden zal economische groei in een land niet makkelijk van de grond komen, tenzij dat land zijn geld verdient met het door anderen laten exploiteren van kostbare grondstoffen en het exploiteren van ongeschoolde arbeid. Nu 40 miljoen meer kinderen onderwijs volgen dan eind vorige eeuw zal er zeker nog een grote kwaliteitsslag moeten worden gemaakt. Dat kost tijd: de effecten van het rendement van onderwijs op duurzame economische groei en zelfredzaamheid worden pas op de middellange termijn zichtbaar. Hetzelfde proces heeft in ons eigen land meer dan een eeuw gevergd en nòg is een groot aantal mensen nog steeds niet zelfredzaam.
Overigens tonen tal van wetenschappelijke onderzoeken en rapporten aan dat investeringen in onderwijs en gezondheid wel degelijk bijdragen aan productiviteit en economische groei. De relatie tussen onderwijs en economische groei wordt zowel door de wetenschap als de praktijk als evident beschouwd. Het merendeel van de literatuur plaatst hierbij, in lijn met de WRR, de kanttekening dat de effecten op de toename van het BBP groter worden naarmate het onderwijs kwalitatief verbetert. Onderzoeken naar de economische effecten van verbeterde gezondheidszorg laten zien dat het bestrijden van armoedegerelateerde ziekten zoals Malaria, TB en hiv/aids zeer kosteneffectief is. Bovendien levert iedere toename van de levensverwachting met 10% een economische groei op van 0. 3 – 0.4 %.
In dit verband moet nog worden geconstateerd dat het WRR-rapport nogal gender-arm is. Meisjes en vrouwen, de helft van de wereldbevolking, lijken een blinde vlek. Zo houdt het rapport zich niet bezig met de specifieke kosten van het niet of weinig laten volgen van onderwijs door meisjes en vrouwen. UNESCO en de Wereldbank schatten de kosten van het niet scholen van meisjes in 65 lage- en middeninkomenlanden en transitielanden op US$ 92 miljard per jaar. Andere onderzoeken laten weer zien dat het gebruik van meer en betere productieve landbouwmethoden als gevolg van meisjes/vrouwenonderwijs in de jaren 1970-1995 ten grondslag lag aan 43% van de daling van ondervoeding. Verder wijst onderzoek in rurale gebieden uit dat ieder jaar onderwijs wereldwijd gemiddeld goed is voor een 10% hoger inkomen en hogere landbouwopbrengsten.
Beredeneerd beleid
Het WRR-rapport stelt dat “Nederland veel aan onderwijs (en gezondheid) doet omdat het daaraan al veel eerder deed; veel dieper gaat de redenering niet”. Om op het voorbeeld van onderwijs door te gaan: het beleid hiervoor is een ‘beredeneerd’ beleid, gestoeld op een serie internationale verdragen en afspraken. Nederland is decennia geleden begonnen met investeringen in programma’s voor hoger onderwijs en is sinds de tweede helft van de jaren ’90 ook gaan inzetten op basic education (niet: basisonderwijs), dat behalve primair onderwijs ook het aanleren van vaardigheden (life skills), alfabetisering, beroepstraining en het scheppen van betere kansen voor meisjes/vrouwen en achtergestelden omvat. Aan de samenwerking met onderwijspartnerlanden liggen gedegen sectorale analyses ten grondslag. En de programmasteun, gericht op de opbouw van nationale onderwijsstelsels, sluit aan bij de nationale ontwikkelingsstrategieën en is geen verzameling losse projecten van “schooltjes bouwen”, zoals we ‘deskundigen’ de afgelopen maand hebben horen zeggen. Over de inrichting van zo’n onderwijsstelsel wordt (in geval van bilaterale hulp) meegepraat en geadviseerd door deskundigen op Nederlandse ambassades. De prioriteiten in het onderwijsbeleid sluiten in grote lijnen aan bij de teneur van het WRR-rapport (o.a. inzet op kwaliteit en beroepsonderwijs).
Een kritische en goede analyse van de resultaten in de sociale sectoren is welkom en belangrijk voor het nemen van beslissingen over toekomstige investeringen. Maar a.u.b. wel graag op basis van grondige, beredeneerde analyses en niet van karikaturen.