News

Binnenland = buitenland, maar de politiek blijft dat ontkennen

Knowledge brokering10 Jan 2011Henk Molenaar

Een leegte kenmerkt het overheidsbeleid voor buitenlandse zaken. Het ontbeert een strategische visie en is niet veel meer dan een brede waaier van initiatieven zonder samenhang. Aldus het recente advies van de WRR ‘Aan het buitenland gehecht’. Wijzend op de veranderende mondiale verhoudingen roept de raad op tot een nieuwe strategie. Ik beperk mij hier tot het eerste deel van het advies: de contextanalyse en de aanzet tot nieuwe keuzes.

Dat deel is prikkelend en bepleit het loslaten van oude denkkaders. Maar uiteindelijk blijkt het advies toch teleurstellend. Er ontbreekt een gevoel van urgentie en de raad schrikt terug voor de implicaties van de eigen analyse. Zij blijft gevangen in de denkkaders die zij wil overwinnen.

Wijzigende context

De WRR omschrijft de wijzigende context als volgt. Internationale veiligheidsvraagstukken zijn wezenlijk van karakter veranderd. Door globalisering zijn voorheen relatief overzichtelijke nationale en regionale thema’s verknoopt geraakt. Zij zijn onderdeel gaan uitmaken van mondiale vraagstukken die zich niet langer alleen in de interstatelijke arena afspelen. Er bestaat, aldus de raad, niet langer een vanzelfsprekende hiërarchie van urgentie en gewicht van vraagstukken.

Intrastatelijke en non-statelijke actoren spelen een toenemende rol en het domein van de geopolitiek en de natiestaat boet aan belang in. Enerzijds is er de wereld waarin geopolitieke factoren nog steeds van invloed zijn op de positie van nationale staten. Anderzijds is er de wereld van formele en informele netwerken van niet-statelijke actoren, van onderwerpen en kanalen voor samenwerking waarbij landsgrenzen nauwelijks relevant zijn. De raad spreekt in dit verband van het hybride karakter van internationale betrekkingen.

In aanzet is de analyse van de nieuwe omstandigheden uitstekend. Het advies laat zien hoe de begrippen binnenland en buitenland hun betekenis verliezen. Zo heeft de raad het over de groeiende verwevenheid van binnen- en buitenland en daaraan gekoppeld de vraag of er nog wel van een Nederlands buitenlandbeleid gesproken kan worden. In een wereld waarin de onderlinge afhankelijkheid steeds groter wordt kunnen de eigen belangen steeds minder los gezien worden van de belangen van anderen. Er wordt gesproken over de ‘verbinnenlandisering’ van Europa en de ‘ontgrenzing’ van internationale betrekkingen.

Maar de raad zet de analyse niet ver genoeg door en blijft terughoudend in het trekken van conclusies. Zij benadrukt het belang van erkenning en bewustwording van het veranderde karakter van internationale betrekkingen. Maar tegelijkertijd lijkt de raad zelf zich onvoldoende bewust van de versnelling en reikwijdte van die veranderingen.

Er zit weinig historische diepgang in de analyse en hierdoor ontbreekt een beeld van de dynamiek van de veranderingen en daarmee ook een gevoel van urgentie. Met betrekking tot de verknoping van traditioneel veiligheidsbeleid met nieuwe beleidsthema’s wijst de WRR op het wereldwijde armoedevraagstuk, het energievraagstuk, klimaatverandering, het vluchtelingenvraagstuk en het internationale terrorisme. Maar een analyse van die verknoping ontbreekt.

Globalisering hangt samen met de snelle groei van de kapitalistische markteconomie. Die heeft zich in luttele eeuwen over de gehele aardbol verspreid. Het resultaat is een historisch ongekende, exponentiële toename van welvaart maar ook een intensivering van het gebruik van energie en natuurlijke hulpbronnen. De mondiale economische groei gaat samen met klimaatverandering, uitputting van natuurlijke hulpbronnen en toenemende sociaal-economische ongelijkheid. Dit is proces is niet van vandaag of gisteren maar lijkt wel steeds sneller te verlopen.

Door globalisering raken deze processen niet alleen vervlochten maar worden ook steeds zichtbaarder. De wijze waarop ze elkaar onderling aanjagen is indrukwekkend. Dit vormt een steeds urgenter wordende context voor zowel buitenlandbeleid als binnenlandbeleid – het onderscheid is hier futiel. Je zou verwachten dat een gedegen analyse van deze dynamiek een vanzelfsprekend startpunt zou zijn voor de ontwikkeling van strategisch beleid. Maar helaas, de analyse van de raad blijft bloedeloos. De implicaties van de voortgaande globalisering worden onvoldoende doordacht.

De WRR denkt vanuit enge nationale belangen

Dat wordt al meteen duidelijk daar waar de WRR van analyse overstapt op keuzes en prioriteiten. Hierover schrijft de raad zonder enige motivatie: ‘Om te komen tot keuzes hanteren wij nationale belangen als leidraad.’ Hoezo nationale belangen als leidraad? Had de analyse niet juist aangetoond dat de eigen belangen niet los gezien kunnen worden van de belangen van anderen?

Het wordt nog teleurstellender als de raad daarbij in eerste instantie kiest voor archaïsch aandoende, enge nationale belangen. De raad benoemt daarbij onder meer: ‘de integriteit van het Nederlandse grondgebied en de onmiddellijke veiligheid van de Nederlandse burgers’. Zij beweert zelfs dat het niet mee zal vallen Nederlanders te vinden die de verdediging van deze zaken niet tot de kerntaken van de Nederlandse overheid vinden horen. Welnu, zoals gezegd vind ik ze bepaald archaïsch en kortzichtig.

De ‘integriteit van het Nederlandse grondgebied’ is een achterhaald begrip. Die integriteit wordt immers voortdurend geschonden op manieren waar het buitenlandbeleid weinig tegen vermag. De internationale kredietcrisis wordt niet bij de landsgrenzen tegengehouden. Hetzelfde geldt natuurlijk voor de internationale georganiseerde misdaad, om nog maar te zwijgen van klimaatverandering en uitputting van grondstoffen.

De ‘onmiddellijke veiligheid van de Nederlandse burgers’ is bepaald niet alleen gerelateerd aan buitenlandse bedreigingen. Is de Nederlandse intensieve veehouderij niet een minstens zo grote bedreiging voor de Nederlandse burger (en niet alleen de Nederlandse burger) als – laten we zeggen – de Iraanse kernwapendreiging? En levert de ecologische voetafdruk van de Nederlandse economie niet een onevenredige bijdrage aan mondiale problemen die ook de Nederlandse burgers zelf bedreigen?

Ik vind dit een uiterst teleurstellend onderdeel van het WRR advies: de ongemotiveerde keuze voor enge en achterhaalde nationale belangen als uitgangspunt van beleid. Ik wil niet beweren dat geopolitieke factoren er niet meer toe doen. Maar bedreigingen komen zowel van binnen als van buiten en voor veel mondiale problemen doet het onderscheid niet terzake. We zien hier dat de raad geen afstand kan of durft nemen van oud geopolitiek denken, het denken in termen van grondgebieden en machtsblokken. Uit de eigen analyse worden geen conclusies getrokken.

Dit wordt nog sterker zichtbaar als de WRR vervolgens probeert alsnog een perspectief te introduceren dat verder kijkt dan het enge eigenbelang. De raad spreekt in dit verband over verlengde nationale belangen, belangen die Nederland deelt met andere landen. ‘Eng’ en ‘verlengd’: de woordkeuze spreekt boekdelen. Hier wordt van binnen naar buiten gedacht – bepaald teleurstellend voor een strategisch buitenlandbeleid.

Mijn voorstel: strategisch denken van buiten naar binnen

Ik bepleit de omgekeerde benadering. Het startpunt voor een strategisch buitenlandbeleid zou de analyse van mondiale transities, kansen en bedreigingen moeten zijn. Dit kan resulteren in het identificeren van collectieve, mondiale belangen. Van daaruit kan worden teruggeredeneerd welke rol Europa zou kunnen spelen in het behartigen van die belangen en welke niche Nederland daarbinnen kan innemen. Laat ik dat illustreren aan de hand van een mondiaal proces waarover de raad zich in het geheel niet uitlaat, de groeiende sociaal-economische ongelijkheid.

Toename van mondiale welvaart gaat gepaard met steeds grotere verschillen tussen arm en rijk. Verarming en verrijking zijn immers twee dimensies van hetzelfde proces. Groei leidt tot ongelijkheid en verdeling leidt tot minder groei (zie ‘De prijs van gelijkheid’, een boek van Bas Jacobs). Nog nooit in de geschiedenis is het aantal absolute armen (mensen die moeten rondkomen van minder dan één dollar per dag – de grens is arbitrair) zo hoog geweest als nu. Zowel aan de onderkant als aan de bovenkant van het spectrum neemt de differentiatie voortdurend toe. Daarbij vallen aan de onderkant jaarlijks tientallen miljoenen slachtoffers aan armoede, uitputting en daaraan gerelateerde ziektes en geweld.

In dit proces heeft de economie zich verzelfstandigd en georganiseerd rond het beginsel van eeuwige groei. Vertraging leidt tot werkloosheid en financieringstekorten. Groei lijkt het enige middel om het systeem draaiende te houden. Zo zijn we gevangen geraakt in een systeem van groeidwang. Onderzoek heeft echter aangetoond dat voorbij een zekere drempelwaarde groei geen bijdrage levert aan welzijn of geluk (zie Richard Wilkinson & Kate Pickett, The Spirit Level). Veel sociale en gezondheidsproblemen blijken eerder samen te hangen met de mate van sociaal-economische ongelijkheid dan met het absolute niveau van welvaart.

Rijke landen die een grote mate van ongelijkheid kennen worden veel sterker geplaagd door misdaad, depressies, zwaarlijvigheid, tienermoederschappen en dergelijke dan relatief armere landen met grotere sociaal-economische gelijkheid. Deze nadelige effecten van ongelijkheid raken iedereen, inclusief de rijken. Het leidt tot minder onderling vertrouwen, minder samenwerking en cohesie, meer achterdocht en afstand. Andersom heeft meer gelijkheid een positieve uitwerking op gezondheid en welbevinden van iedereen, niet alleen de armen.

Tariq Banuri heeft er eens op gewezen dat er geen land ter wereld is dat zo’n enorme ongelijkheid laat zien als Earthland, de wereldgemeenschap beschouwd als een enkel land (EADI, Conference Report 12th General Conference, 2008). Dat is niet zonder betekenis omdat ongelijkheid schadelijk is voor iedereen. Globalisering vergroot niet alleen deze verschillen maar maakt ze ook steeds meer zichtbaar. In de global village zijn we allemaal buren en op de hoogte van elkaars situatie. Dit leidt tot onvrede, onbehagen en wantrouwen en niet alleen binnen de armste landen. Oplaaiend nationalisme, het benadrukken van de eigen identiteit en een groeiende afkeer van vreemdelingen, ook in de rijkere landen, zijn in dit licht een alleszins begrijpelijk verschijnsel.

Aandacht voor mondiale sociale cohesie

Het eenzijdig najagen van groei is in dit licht contraproductief. De aandacht zou eerder uit moeten gaan naar het versterken van mondiale sociale samenhang en cohesie en het verkleinen van sociaal-economische ongelijkheid. Dat is een enorme uitdaging want het betekent dat we moeten ontsnappen aan de collectieve verblinding van de zelf gecreëerde groeidwang. Er is hier een zwaarwegend collectief belang in het geding dat vraagt om vernieuwend denken. Hier opent zich een enorm veld voor nieuw onderzoek, beleid en praktijk.

Een relevant, strategisch buitenlandbeleid moet gebaseerd zijn op een analyse van alle relevante mondiale processen en hun onderlinge vervlechting om vervolgens van buiten naar binnen te redeneren. De ruimte ontbreekt om die lijn hier te volgen. Laat ik daarom flink wat stappen overslaan en onmiddellijk wijzen op een specifieke rol van Nederland in het bevorderen van mondiale sociale samenhang en cohesie.

Nederland heeft een sterke troef in het maatschappelijk middenveld. Ons land telt vele internationaal georiënteerde maatschappelijke organisaties die grensoverschrijdend werken, niet alleen op het gebied van armoedebestrijding maar ook op het gebied van milieu, klimaat, mensenrechten, gezondheid, noodhulp, vrede en veiligheid. Dit zijn precies de door de raad genoemde niet-statelijke actoren die actief zijn binnen de veranderende mondiale verhoudingen.

Sommige van deze organisaties richten zich op maatschappijopbouw: het realiseren en verankeren van meer evenwichtige en hechtere sociale verhoudingen door het bevorderen van inspraak en participatie van uitgesloten groepen in maatschappelijke processen en besluitvorming. Hierin ligt een aanzet tot het bevorderen van sociale cohesie. En in de mate waarin deze organisaties dat ook of juist in een grensoverschrijdende context nastreven is er sprake van het bevorderen van mondiale sociale samenhang.

Verbinden en betrekken, insluiting en participatie zijn hier centrale begrippen. Het is goed te zien dat de raad inderdaad juist op dat gebied oog heeft voor de rol van niet-statelijke actoren. Netwerken worden gezien als het werkelijke weefsel in de sociale wereld. Maar anders dan de raad het wil, zou het leggen van verbindingen tussen actoren en netwerken niet slechts instrumenteel moeten zijn aan het eigen belang. Mondiale sociale cohesie is een doel in zichzelf. Het gaat hier om een collectief belang waarvan de urgentie het eigen belang verre overstijgt.

Zoals gezegd liggen er immense uitdagingen en kansen voor vernieuwend denken. Daarbij past een ambitieuze kennisagenda. Hier valt werkelijk een wereld te winnen en dat lijkt mij de enige juiste ambitie voor een verlicht strategisch buitenlandbeleid.