News

Nederland gidsland: terug naar achterhaalde hulp?

Knowledge brokering10 Jan 2011Rob van den Berg

Ooit had de cabaretier Fons Jansen een mooi geformuleerd antwoord op de hypocrisie van een pastoor die de weg naar de hemel wees, maar zelf ander gedrag vertoonde. “Hebt u”, zo liet Jansen de pastoor op kritiek antwoorden, “ooit een wegwijzer naar pakweg Utrecht gezien, die zelf ook naar Utrecht ging”? De basisbrief over ontwikkelingssamenwerking doet sterk aan zo’n wegwijzer denken. Nederland wil toonaangevend zijn, aldus de eerste regel van de brief. Vervolgens worden twee belangrijke richtingen aangegeven, die het ondersteunen waard zijn: van hulp naar investeren en steun voor internationale publieke goederen, in navolging van het recente WRR-rapport. De keuzes die in de basisbrief worden gepresenteerd maken echter de indruk dat ontwikkelingssamenwerking in de dagelijkse praktijk de andere kant op gaat lopen, terug naar een vormgeving van de samenwerking die als duur, ineffectief, en marktverstorend te boek staat, terwijl aan internationale publieke goederen lippendienst wordt bewezen.

Bovendien zijn de twee belangrijkste nieuwe richtingen niet eenvoudig met elkaar te verenigen. Publieke goederen zijn zaken die niet, of niet gemakkelijk, verhandeld kunnen worden, zoals schone lucht, vrede, afwezigheid van ziektebronnen, rechtshandhaving en klimaatverandering, maar ook opvang van daklozen en sociale vangnetten voor de allerarmsten. Maar investeringen, de kant die de eerste wegwijzer in de basisbrief aangeeft, dienen commercieel haalbaar te zijn en zijn dus geen publieke maar private doelen. Laat ik mijn zorgen inzake beide richtingen uiteen zetten.

Inschakeling van het Nederlandse bedrijfsleven

In een bespreking van de basisbrief in de Tweede Kamer stelde staatssecretaris Knapen dat zijn streven naar investering en economische groei moest worden gezien als “pro-poor growth”: groei die tot armoedevermindering zou leiden. De brief geeft echter een andere indruk. De mogelijkheden voor het bedrijfsleven zullen sterk zullen worden uitgebreid, met aandacht voor sectoren waar Nederland wat te bieden heeft. Dit doet terugdenken aan de manier waarop de hulp in jaren vijftig en zestig werd vormgegeven: DAF trucks voor Afrika, Fokker Friendships voor deze en gene nieuwe nationale luchtvaartmaatschappij, ondersteuning voor Nederlandse investeringen en inderdaad, precies zoals deze basisbrief stelt, minder aandacht voor sociale sectoren zoals onderwijs en gezondheidszorg (tenzij Nederlandse apparatuur kon worden geleverd aan ziekenhuizen). Een eerste indruk van de beleidsvoornemens is dat deze kunnen leiden tot een terugkeer naar ouderwetse hulpvormen die destijds zijn verlaten omdat ze te kostbaar waren, geen eigen ontwikkeling brachten en de armoede negeerden.

Het bevorderen van Nederlandse investeringen in ontwikkelingslanden is per definitie niet een internationaal publiek goed. Het is zelfs geen nationaal – Nederlands – publiek goed. Het is zeker een nationaal belang, maar het is een belang dat niet is gediend door het subsidiëren van Nederlandse bedrijven uit ontwikkelingsgelden. Dat wil niet zeggen dat er geen wezenlijke problemen zijn die aangepakt kunnen en moeten worden. De argumentatie voor dit soort hulp is sinds de jaren vijftig min of meer hetzelfde gebleven: de markten in ontwikkelingslanden zijn onderontwikkeld en/of corrupt en dus zijn er nauwelijks investeringsmogelijkheden voor Nederlandse bedrijven. De hulp dient er dan toe om de barrière te slechten en Nederlandse producten op de markt te brengen die anders zouden worden weggeconcurreerd. Het is juist dat veel markten in ontwikkelingslanden moeilijk te benaderen zijn en dat slecht bestuur en corruptie die markten danig verstoren. Het lijkt echter niet verstandig marktverstoringen met meer marktverstoringen te bestrijden. Om die reden hebben toonaangevende donoren juist steun aan het eigen bedrijfsleven opgeschort in de afgelopen decennia. De Nederlandse vinger wijst dus naar het verleden in plaats van de toekomst.

Hoe de eigen ontwikkeling van het bedrijfsleven in de landen zelf kan worden bevorderd, heb ik de afgelopen jaren gezien in de Global Environment Facility (GEF), waarvoor ik de evaluatiedienst leidt. De nadruk ligt daarbij op marktregulatie en het wegnemen van lokale barrières. Het meest spectaculaire resultaat troffen wij aan in China, waar met steun van de GEF nieuwe milieuvriendelijke technologieën werden geïntroduceerd in kleinschalige bouwbedrijven. De steun was er op gericht omstandigheden te scheppen waarin bedrijven zelf zouden gaan investeren in de nieuwe technologie. Omdat die nieuwe technologieën ook goedkoper bleken te zijn dan de oude, werd de introductie een doorslaand succes. De steun hielp lokale overheden regelgeving aan te passen waardoor de nieuwe technologie toegestaan werd. Lokale banken werden door een garantiefonds in staat gesteld leningen te geven aan bedrijven die wilden investeren in de nieuwe technologie. Het werd een doorslaand succes. Waar de steun zich richtte op overname van de nieuwe technologie in 100 bedrijven, werden buiten het project om nog circa 500 andere bedrijven bereikt (zie evaluatie over de katalyserende rol van de Global Environment Facility).

Dit is een voorbeeld van het doorbreken van een marktbarrière – en het voorbeeld heeft geen Nederlands bedrijfsleven nodig – tenzij dat Nederlandse bedrijfsleven uit eigen kracht komt met nieuwe technologie die goedkoper uitpakt dan oude, vervuilende technologie. Zonder twijfel heeft Nederlandse technologie veel te bieden; of het ook de juiste technologie is voor de bedrijven in ontwikkelingslanden is de vraag. Door de keuze van technologie aan de Nederlandse kant te leggen en niet aan de kant van de bedrijven die voor investeringskeuzes staan, wordt de markt in ontwikkelingslanden verstoort in plaats van geholpen. Bovendien is het Nederlandse aanbod over het algemeen niet gericht op midden- en kleinbedrijf. Als het gaat om “pro-poor growth”, zoals staatssecretaris Knapen in het debat over de brief aan de Tweede Kamer stelde, dan ligt het meer voor de hand om steun te geven aan initiatieven zoals het door Ben White opgerichte platform Venture Capital for Africa, waar kleinschalige Afrikaanse ondernemers elkaar steun geven met kennis, ideeën en innovatie.

Bovendien kiest de basisbrief voor een beperkt aantal landen waar het “gemeenschappelijk eigenbelang” zal worden ondersteund. Voor die landen zal worden gestreefd naar een “economische relatie (…) die wederzijds profijtelijk is”. Het lijkt vanuit de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven merkwaardig om slechts in een paar landen in de wereld een wederzijds profijtelijke relatie te willen ondersteunen. Het is bovendien strijdig met het uitgangspunt van steun voor internationale publieke goederen. Het is alsof maar een paar Nederlandse gemeenten in aanmerking voor rijkssteun zouden komen. Nu zou kunnen worden gezegd dat internationale organisaties het internationale karakter van de steun moeten waarborgen en dat de bilaterale hulp een beperktere rol kan spelen en meer op nationale belangen kan inspelen. Een goede analyse van het internationale publieke karakter van de hulp zou dan voorwaarde zijn om aan te kunnen tonen dat de Nederlandse hulp, beperkt tot een paar landen en ook gericht op Nederlandse belangen, gecompenseerd wordt door andere donoren die andere ontvangende landen helpen. Sinds de afspraken in Parijs en Accra over de harmonisatie en afstemming van de hulp, die ook in de basisbrief worden omarmd, zou internationaal overleg over drastische besluiten van een donor om steun aan landen stop te zetten voor de hand liggen. De basisbrief laat dat overleg achteraf komen: de besluiten zijn immers reeds genomen. De dagelijkse praktijk van de internationale ontwikkelingssamenwerking wijst in een andere richting, namelijk van toenemende fragmentatie en chaos, zoals in Nederland door Karel van Kesteren aan de orde gesteld (in zijn boek ‘Verloren in wanorde‘). Vanuit mijn ervaringen bij de GEF kan ik dat beeld bevestigen – mijn zorg is dat de basisbrief in een richting wijst die de fragmentatie doet toenemen.

Steun voor internationale publieke goederen via internationale organisaties?

De thematische invulling laat het duidelijkst zien dat de basis voor internationale hulp – het publieke karakter van de steun – niet volledig is doordacht. De grootste mislukking van de markt is het niet in rekening brengen van wereldwijde milieukosten in productie en handel zie het rapport van Nicholas Stern voor de Britse regering in 2006 en Paul Collier’s “The Plundered Planet”). Deze mislukking bedreigt momenteel onze toekomst op drie samenhangende gebieden. De verandering van het klimaat lijkt niet meer te voorkomen en zal grote investeringen vergen om op nieuwe energievormen over te stappen en om samenlevingen zowel economisch als sociaal aan te passen aan de snelle veranderingen en grotere klimaatschommelingen waarmee zij zullen worden geconfronteerd. Minder in de belangstelling staat de massale extinctie van levende soorten op aarde: planten, dieren, micro-organismen, etc. De laatste keer dat dit gebeurde was de aanleiding een meteoor die zich 65 miljoen jaar geleden in de Golf van Mexico boorde, die tot heftige klimaatverandering leidde, waardoor de dinosauriërs uitstierven. Deze keer wordt de massale uitsterving van soorten veroorzaakt door menselijk handelen.

Zowel voor klimaatverandering als voor het uitsterven van soorten zijn er geen marktmechanismen die automatisch tot het doorberekenen van de kosten leiden. Een stabiel klimaat en een biologisch rijke leefomgeving komen per definitie iedereen ten goede en de kosten om die te bereiken dienen dan ook hetzij uit publieke middelen te worden gefinancierd, of de overheid moet de markt reguleren en dwingen om deze kosten in productie en handel op te nemen. Gezien de enorme kosten gemoeid met de oplossing van deze problemen lijkt marktregulatie de enige weg.

Het derde milieuprobleem betreft de chemicaliën die wij in onze leefomgeving in toenemende mate aantreffen. Een beter voorbeeld van een internationaal publiek probleem is niet snel te vinden. Bedrijven hebben deze chemicaliën ontwikkeld en in hun processen opgenomen omdat zij ongevaarlijk leken, de productie verbeterden en tot lagere kosten leidden. Na enige jaren en soms pas na tientallen jaren, worden ernstige milieu- en gezondheidseffecten duidelijk en wordt internationaal afgesproken om de productie van deze chemicaliën te stoppen en ze uit het milieu te verwijderen. De maatschappelijke kosten van deze chemicaliën waren dus niet zichtbaar toen ze werden geproduceerd en die kosten kunnen zelfs met marktregulatie niet worden bestreden aangezien de markt niet met terugwerkende kracht kan worden gereguleerd. Ditzelfde geldt ook in belangrijke mate voor klimaatverandering en het massaverlies aan biodiversiteit: de CO2 die nu in de lucht zit kan niet meer worden verhaald op de bedrijven die de CO2 hebben veroorzaakt; en als een plant of dier uitsterft, valt geen markregulatie te bedenken die dat dier of plant zal terugbrengen…

Deze drie milieuproblemen zullen door hun aard de economische groei en armoedebestrijding van landen ondermijnen. Bovendien worden arme landen en arme bevolkingsgroepen over het algemeen het zwaarst getroffen. Klimaatverandering zal hard uitpakken voor keuterboeren die weinig mogelijkheden tot aanpassing hebben. Verlies van biodiversiteit betekent voor armen op het platteland en in bossen een verlies aan inkomsten en het kan desastreus uitpakken voor de voedselveiligheid die het kabinet zegt na te streven. Onze milieuverontreiniging wordt momenteel uitbesteed aan ontwikkelingslanden waar de armste groepen zich mogen bezighouden met het ontmantelen van onze luxe producten en de walmen mogen inademen van chemicaliën die wij niet langer in onze directe leefomgeving tolereren. Hier ligt een kans voor de coherentie van beleid die de basisbrief zegt na te streven – maar enige verwijzing naar deze problematiek ontbreekt.

Zonder overdrijving kan worden gesteld dat klimaatverandering, biodiversiteit en chemische verontreiniging hoge prioriteit zouden verdienen in een beleid dat internationale publieke goederen tot uitgangspunt neemt. Dit is onlangs bevestigd in een notitie van de onafhankelijke evaluatiediensten van de multilaterale banken, de GEF en het ontwikkelingsprogramma en de voedsel- en landbouworganisatie van de Verenigde Naties. Deze notitie stelt dat door het negeren van de massale uitsterving van soorten de duurzaamheid van economische groei en armoedebestrijding ondermijnd wordt. Bovendien constateert de notitie dat activiteiten om biodiversiteit in stand te houden zichtbare resultaten bereiken – waar dit kabinet naar zegt te streven – en dat de reden dat de massa-extinctie onverminderd doorgaat is omdat er onvoldoende van deze activiteiten zijn om meer dan een druppel op de gloeiende plaat te betekenen, en dat er gebrek aan beleidscoherentie is. Landen beschermen met de linkerhand wat kleine gebieden waar de biodiversiteit wordt gered, terwijl daarbuiten met de rechterhand de biodiversiteit om zeep wordt gebracht, niet moedwillig, maar als neveneffect van activiteiten gericht op economische groei.

Hoe handelt het kabinet tegenover deze drie wereldomvattende milieuproblemen? Het nieuwe beleid laat een stevige bezuiniging op klimaatbeleid zien en zwijgt over biodiversiteit en chemicaliën. De multilaterale organisatie die deze problemen internationaal aanpakt, de Global Environment Facility (GEF) wordt volgens de basisbrief “slechts beperkt aangeslagen”. Internationaal slaat Nederland daarmee een modderfiguur. Ik werk bij de GEF en mag dus als bevoordeeld worden beschouwd. Laat ik mijn “voor”-oordeel dan maar duidelijk maken. In de vijfde herfinanciering van de GEF verhoogden de donoren over het algemeen hun bijdragen met percentages tussen de 25 en 75 procent, uit erkenning van zowel de urgentie van de problemen als de toenemende effectiviteit van de GEF. Nederland viel uit de toon als een van de weinige landen die geen verhoging konden toezeggen, samen met Griekenland. Deze brief haalt deze toezegging onderuit. Wederom is dit een concrete keuze die nadrukkelijk de verkeerde kant uitwijst en tegen de analyses van de WRR ingaat.

Naar het verleden of de toekomst?

Als evaluator van de GEF heb ik overigens geen enkel belang bij meer of minder geld voor speciaal de GEF. Er zijn immers meer manieren om de milieuproblemen in de wereld aan te pakken en Nederland mag daarin eigen keuzes maken – ook al zijn dat keuzes voor ouderwetse hulpvormen die lijken bij te dragen aan verdere versplintering van de hulp, zoals Karel van Kesteren in een interview met Vice Versa vreest. Het Nederlandse bedrijfsleven is gebaat bij goede steun van Nederlandse ambassades, en niet bij een fooi uit de gelden voor ontwikkeling en armoedebestrijding. In het verleden heeft een al te groot verband tussen Nederlandse investeringen en de hulp geleid tot verspilling, marktverstoring en tot zichtbaar verkeerde resultaten. Bijzonder ernstige internationale problemen zoals klimaatverandering, massa-extinctie van soorten en wereldwijde chemische verontreiniging – die niet door de markt zijn op te lossen – lijkten terzijde worden geschoven. Internationaal leidt dit tot marginalisatie van Nederland, aangezien Nederland zijn ruime budget (en dat blijft 0.7% van het BNP) niet op consequente en coherente wijze in lijkt te zetten. Ik mag dat aan de internationale onderhandelingstafel meemaken en kijk daar met bezorgdheid naar. Laten we hopen dat de richtingaanwijzer toch stappen in de richting van de toekomst zet.