Op dinsdag 30 november 2010 werd het WRR-rapport Aan het buitenland gehecht; Over verankering en strategie van Nederlands buitenlandbeleid gepresenteerd. Het rapport werd opgesteld onder leiding van de huidige staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking en Europese Zaken, Ben Knapen. Samen met het eerdere WRR-rapport over ontwikkelingssamenwerking, Minder pretentie, meer ambitie vormt ‘Aan het buitenland gehecht’ een goed startpunt voor een discussie over een toekomstige Nederlandse strategie van mondiale ontwikkeling, op basis van een goed doordachte positiebepaling van Nederland in een snel veranderende wereld.
Er is een fundamenteel andere werkwijze nodig in de praktijk van het Nederlandse buitenlandbeleid, stelt het WRR-rapport, omdat de wereld ingrijpend veranderd is door multipolariteit, globalisering en de opkomst van de netwerksamenleving. Er moet strategischer worden gekozen voor een open flexibele houding om nationale en internationale agenda’s te beïnvloeden, ten bate van het ´verlengde nationale belang´, dat in de definitie van de WRR sterk aanleunt tegen het begrip Global Public Goods.
In deze korte ´handleiding´ vat ik een aantal van de belangrijkste argumenten samen van Aan het buitenland gehecht. Dat doet niet volledig recht aan de langere, meer afgewogen teksten, in het overigens zeer helder geschreven rapport. Ik besteed achtereenvolgens aandacht aan de theorie van de ´hybride wereld´ waarin we nu leven, de Europese arena die volgens de WRR het belangrijkste is voor de verwezenlijking van de Nederlandse belangen, en de ministeriële architectuur die daarvoor nodig is. Ook wordt ingegaan op het kader dat de WRR heeft opgesteld om vast te stellen welke Nederlandse belangen in de veranderende wereld prioriteit zouden moeten krijgen in het toekomstige buitenlandbeleid.
Dat beleid moet worden vastgesteld binnen een moeilijke context, die door de WRR wordt geschetst: toenemende scepsis in Nederland ten aanzien van het buitenland. Mensen zijn bang voor globalisering. De WRR herhaalt de gemeenplaats dat er een groeiende tegenstelling zou zijn tussen over de wereld reizende kosmopolieten en de ‘Globalisierungsverlierer’, zoals ze door Ulrich Beck zijn gedoopt. De laatste zijn erg gevoelig voor nationalistische politieke tendensen. Haaks daarop staat de realiteit dat alles in Nederland doordrongen is van het internationale, het mondiale; het onderscheid tussen binnen- en buitenland wordt steeds kunstmatiger. De discrepantie tussen deze twee bewegingen leidt tot onzekerheid over de buitenlandpolitieke koers; het dilemma van het ‘buitenland-als-kans-en-als-bedreiging’.
Hybride wereld
Centraal in het rapport staat een theoretische verkenning van de huidige betrekkingen in de wereld. Daarin onderscheiden de auteurs twee onderliggende ontwikkelingen, die tezamen geleid hebben tot een ‘hybride wereld’. Enerzijds is daar de vanouds bekende geopolitieke ordening, de relaties tussen staten. Deze interstatelijke wereld is onderhevig aan een snelle ‘multipolaire herschikking’. Na het einde van de Koude Oorlog met zijn twee supermachten, is de macht van de overgebleven ‘hegemoniale macht’, de VS, snel geslonken. Andere landen zijn in opkomst: China natuurlijk, maar ook de andere ‘BRICs’ (India, Rusland, Brazilië). En landen als Zuid-Afrika, Turkije, Zuid-Korea. Europa wordt dus relatief kleiner. Of deze tendens leidt tot grotere tegenstellingen, is nog maar de vraag: de zich tegelijkertijd voltrekkende globalisering vergroot de onderlinge afhankelijkheid en overschaduwt de oude geopolitieke staten-tegen-staten verhoudingen.
Parallel aan die interstatelijke relaties is er een ‘netwerkwereld’ ontstaan. Die kenmerkt zich door een grote toename van niet-statelijke actoren – NGO’s, bedrijven, burgers, actiegroepen – die samen met staten en overheden opereren in snel wisselende coalities. Dit is een veel dynamischer arena, niet hiërarchisch, grotendeels opererend over grenzen heen. Een dynamische civil society is een voorbeeld hiervan, maar de netwerksamenleving kan ook leiden tot fragmentatie en chaos. Mensen kunnen zich gaan organiseren langs etnische of groepsidentiteiten, of diasporas, in plaats van langs nationale scheidslijnen. Ook criminele of terroristische netwerken horen bij dit beeld. Falende staten falen mede doordat dit soort netwerken een wijder bereik hebben dan de centrale overheid.
Zo’n netwerksamenleving vergt een heel ander buitenlandbeleid dan de oude geopolitieke ordening. Het biedt mogelijkheden voor grotere machtsuitoefening – door slim en strategisch opereren – dan op basis van de kleine omvang van Nederland in geopolitiek opzicht kan worden verwacht.
In deze hybride wereld met zijn ‘complexe interdependenties’ is het karakter van de staat ook veranderd. Het rapport spreekt van een ‘gedesaggregeerde staat’, waarin verschillende sectoren of vakdepartementen autonoom geïntegreerd zijn in al dan niet statelijke netwerken. De relaties van (bijvoorbeeld) het ministerie van landbouw verlopen niet meer via het ministerie van Buitenlandse Zaken, maar er wordt een eigen internationaal beleid gevoerd, door contacten met landbouwcollega´s in andere landen en bij andere organisaties of bedrijven.
Het buitenlandbeleid is niet meer eenduidig in deze gedesaggregeerde staten: het bestaat in vele vormen en wordt uitgedacht en uitgeoefend op vele niveaus. Het rapport noemt de concrete regelgeving of codificatie van standaarden en normen. Daar zou je aan kunnen toevoegen de informele denkkaders, het discours, de marges waarbinnen beleidsdiscussies worden gevoerd – discussies die plaatsvinden binnen communities van experts op een bepaald terrein, die meestal niet nationaal zijn. Daarbinnen vindt men gelijkgezinden, deze professionals hebben vaak meer met elkaar dan met hun landgenoten. Veel voltrekt zich dus zonder directe tussenkomst van centrale overheden. De EU is van deze nieuwe praktijk het beste voorbeeld. In feite bestaat het buitenland, en dus de internationale betrekkingen, niet meer in zijn oude vorm. Alles (veel) wat zich in Europa of de wereld afspeelt, is in zekere zin binnenland geworden.
Probleem is dat dat in de hoofden van de mensen nog niet het geval is. Migratiestromen, multinationals die niet meer aan één land te verbinden zijn, werkverplaatsing naar Oost-Europa of China, economische globalisering; het voedt de angst voor het buitenland en de behoefte aan versterking en bescherming van ‘de’ Nederlandse identiteit. Dat betekent ook dat Nederland zich in en naar het buitenland duidelijker moet profileren, stelt de WRR (althans, dat zouden veel burgers willen van hun regering).
Adhocracy
Na 1989 is het oude raamwerk voor buitenlandbeleid weggevallen. Tot die tijd, tijdens de Koude Oorlog, was er een vaste rangorde van onderwerpen. Vrede en veiligheid stonden onbetwist bovenaan in de hiërarchie. Sinds de val van de Muur is iedereen zoekende, en steeds sneller verandert de internationale context waarin dat buitenlandbeleid vormgegeven moet worden. Nieuwe kwesties – ‘technische kwesties of low politics als milieu, bankiersbonussen of voedselveiligheid’ – kunnen ineens hoog op politieke of maatschappelijke agenda komen. Er is een veelheid van met elkaar concurrerende vraagstukken, aldus het rapport. In de praktijk van het Nederlandse buitenlandbeleid overheerst de mentaliteit van ‘god zegene de greep’: er is geen visie, geen kern, geen keuze, geen strategie. Het rapport gebruikt de term ‘adhocracy’.
Hoewel er zeer zeker sprake is van toenemende complexiteit, is het duidelijk dat niet alle concurrerende onderwerpen even belangrijk zijn – al wordt dit vaak door politici niet expliciet gemaakt. En dit is juist ook een van de tekortkomingen van het rapport: het analyseert niet de exacte trends die zich voltrekken in de veranderende constellatie. Al is de NAVO aan slijtage onderhevig, nog steeds staat veiligheid – en de Oorlog tegen de Terreur – centraal in de visie van de buitenlandpolitieke elite; het Atlantisch bondgenootschap heeft maar een kleine deuk opgelopen in de barre jaren onder president Bush. Belangrijke keuzes in het buitenlandbeleid van de laatste jaren – in de eerste plaats de missie naar Uruzgan – zijn vooral daardoor ingegeven; waarom anders niet een missie naar Congo, Soedan of Tsjaad?
Kanteling van nationale thema’s naar mondiale vraagstukken
Het rapport beschrijft een kanteling van de beleidsagenda: van nationale thema’s naar mondiale vraagstukken. Aan de hand van drie beleidsterreinen – veiligheid, klimaat en energie – beschrijft het hoe deze onderdeel zijn geworden van een mondiaal spel dat op verschillende borden met verschillende spelers wordt gespeeld.
Veiligheid was tijdens de Koude Oorlog eenduidig: het ging om de verdediging van het eigen grondgebied. Nu is er sprake van ‘multidreiging’, wat nieuwe uitdagingen oplevert voor de NAVO. Gewelddadige conflicten worden steeds vaker binnen staten uitgevochten. De VN doet nu ook aan ‘peacekeeping’. Er is enerzijds een ‘securitization’ opgetreden van veel buitenland- en ontwikkelingsbeleid, anderzijds heeft ook de ‘human security’ zijn intrede gedaan. Diplomaten, ontwikkelingswerkers en militairen werken samen via het ‘3D’ concept en op mondiaal niveau is de Responsibility to Protect opgekomen. Kortom: veiligheid is inmiddels een diffuus vraagstuk geworden, met actoren verspreid over vele departementen, en vele statelijke en niet-statelijke actoren.
Een zelfde trend van vervlechting en complexiteit beschrijft het rapport rond de thema’s energie en klimaat. Het stelt dat het Nederlandse beleid de laatste tien jaar steeds meer nadruk gelegd zou hebben op het ‘mondiale energievraagstuk … waarbij de voornaamste ambitie ligt in het ontwikkelen van een duurzame mondiale energiehuishouding’. Het is onduidelijk waar deze constatering precies vandaan komt, en de term duurzaam lijkt hier niet veel van doen te hebben met de milieuconnotatie die daar oorspronkelijk aan verbonden was.
Het klimaatprobleem, aldus het rapport, is ook steeds meer vermengd geraakt met andere thema’s, zoals conflicten of voedselzekerheid. Volgens het rapport heeft het Nederlandse buitenlandbeleid al een kanteling gemaakt naar mondiale problemen: het tegengaan van klimaatverandering, beschermen van mensenrechten overal in de wereld, een goed functionerende mondiale rechtsorde, regionale stabiliteit en goed bestuur. Maar volgens de WRR is het een brede waaier aan thema’s, zonder een duidelijke kern; we doen van alles een beetje.
Voor die constatering is zeker iets te zeggen. Als je alleen op de papieren werkelijkheid afgaat van de officiële nota’s en memories van toelichting, vind je daar een uitgebreide opsomming van allerlei, ogenschijnlijk gelijkgeschakelde, prioriteiten en thema’s. Maar hier wreekt zich het gebrek aan feitelijke analyse van het beleid. Aan het buitenland gehecht zegt weinig over de concrete uitwerking van de nota’s in de weerbarstige praktijk. Er is wel degelijk een analyse te maken die laat zien dat bepaalde visies, invalshoeken en onderwerpen dominant zijn gemaakt of gebleken. Want al die thema’s hebben een inherent politiek karakter: het probleem van de opwarming van de aarde – dat net zovele politieke en economische als milieukundige gevolgen heeft – kan op tal van manieren worden tegengegaan – van het stoppen van de boskap in de Amazones tot ‘degrowth’ in de rijke landen. De keuzes die hierin gemaakt worden zijn afhankelijk van zowel de nationale politieke stellingname als de internationale politieke machtsverhoudingen.
Het gebrek aan een politiek-economische analyse is waarschijnlijk de WRR eigen – ook in het vorige rapport over Ontwikkelingssamenwerking ontbrak een visie op de politieke dimensie van OS en van de onderliggende machtsverhoudingen.
Hoe dan ook, de stelling van de WRR dat duidelijker keuzes moeten worden gemaakt, blijft overeind. De Nederlandse strijdkrachten bijvoorbeeld zijn inzetbaar over het volledige geweldsspectrum, wat uitzonderlijk is voor een relatief klein land. Terwijl Defensie tegelijkertijd steeds moet bezuinigen. Kiezen voor een beperkt aantal taken is ook in dit geval dus nodig en logisch.
Strategisch kiezen op basis van belangen
Het Nederlandse buitenlandbeleid moet heldere keuzes maken, prioriteiten stellen, en dus ook heel veel taken afstoten. Van ‘alles een beetje doen’ naar focus. Het rapport kiest zelf niet, maar presenteert een afwegingskader, dat kan dienen als handvat voor verder debat. Het voert hier te ver om het hele kader uit te leggen (zie 2.3.2/3 van het rapport, op blz. 58 tot 66).
Er wordt onderscheid gemaakt tussen een ‘vast’ onderdeel van het buitenlandbeleid en een ‘vrije ruimte’ waarin prioriteiten kunnen worden gesteld en ‘niches’ geïdentificeerd. Drie vragen stelt het rapport:
- Wat is belangrijk voor Nederland?
- Waar liggen belangen van andere internationale actoren en wat doen zij om deze te realiseren?
- Waar kan Nederland het verschil maken?
In tegenstelling tot het OS-rapport van de WRR, dat de bredere term ‘motieven’ hanteerde om de uitgangspunten voor een strategisch beleid te definiëren, kiest Aan het buitenland gehecht voor ‘nationale belangen’ als leidraad. Het laatste rapport maakt echter een onderscheid tussen ‘enge’ en ‘verlengde’ belangen en daarnaast tussen vitale (primaire) en secundaire belangen.
Over vitale nationale belangen is iedereen het eens: de integriteit van het Nederlands grondgebied, de onmiddellijke veiligheid van de Nederlandse burgers, de bescherming van de democratie. Hier hoeft niet voor gekozen te worden, deze belangen staan vast. Deze moeten altijd nagestreefd worden.
In de secundaire belangen ligt het probleem: ze zijn niet vitaal, maar worden wel door veel mensen belangrijk gevonden. Twee vragen helpen bij het vaststellen van wat een secundair belang is: is het een belang dat werkelijk nationaal gedeeld wordt en is het werkelijk een belang dat voor Nederland verschil maakt?
Bij enge versus verlengde belangen doelt de WRR op enerzijds de directe belangen die alleen voor Nederland gelden, en aan de andere kant belangen die tegelijkertijd ook voor andere landen en andere actoren gelden. Die laatste kunnen dus ook collectieve belangen genoemd worden, al gebruikt de WRR die term niet. ‘Verlengde nationale belangen raken aan strategische mondiale vraagstukken’, stelt de WRR. Hier gaat het dus om global public goods. Dat zijn zaken die in ieders belang zijn, maar niet als land apart te bereiken. Dus moet het collectief. Het gaat erom te bezien ‘waar de meest tastbare aanhechtingspunten tussen die global public goods en de Nederlandse belangen zitten, en op welke wijze en in welke mate Nederland kan en wil bijdragen aan het veiligstellen van deze GPGs’.
Hierin ligt een van de belangrijkste conclusies van het rapport: ‘Voor een open land als Nederland, dat met zijn afhankelijkheid van internationale handel en de internationale rechtsorde zo sterk gehecht is aan het buitenland, betekent dit dat het naderbij brengen van verlengde nationale belangen meer voordeel oplevert dan voor vrijwel elk ander land.’
Dat betekent niet dat Nederland zich voor alle global public goods zou moeten inspannen. Als andere actoren er al actief in zijn, zou Nederland dat kunnen steunen of financieren. Daarvoor is coördinatie en afstemming nodig. Het gaat erom daadwerkelijk verschil te maken. Als relatief klein land is dat moeilijk in de oude geopolitieke verhoudingen, maar zoals boven bleek, is ‘netwerkmacht’ in een hybride wereld minstens zo belangrijk. Met een goed idee en een heldere strategie kun je mensen mobiliseren, internationale agenda’s beïnvloeden en in de daartoe geschikte netwerken een medespeler worden, ongeacht de landsgrootte. Kennis van zaken, expertise en contacten brengen gezag, aldus de WRR. Het rapport beschrijft hoe Canada op deze manier een internationaal landmijnenverdrag voor elkaar wist te krijgen: door slimme coalities met NGO’s wist het uiteindelijk veel landen zo ver te krijgen het verdrag te ratificeren.
Naast de bovenstaande vitale belangen en strategische keuzes, zou Nederland moeten kiezen voor een aantal niches, waarop het zich specialiseert, door relatief veel budget ervoor uit te trekken en zich voor langere tijd erop vast te leggen. Daarmee kan Nederland zich in de wereld profileren. Deze, vrij nieuwe, nichediplomatie kan gestalte krijgen via netwerkallianties. Het rapport stelt dat nog apart onderzoek moet worden gedaan hiernaar, maar komt met een aantal voorlopige suggesties: 1. Water en klimaat, 2. Voedsel en duurzaamheid, 3. Opbouw van internationale rechtsorde.
Europa – arena en schakel
Alléén kan Nederland het niet in een steeds meer interdependente wereld. We moeten samenwerken, of we willen of niet. Europa is daarvoor de belangrijkste internationale plek, stelt het rapport. Hoe terecht en logisch deze keuze ook moge zijn, het is onduidelijk waarop hij gebaseerd is. Er zijn immers ook wel ‘gelijkgezinde’ landen en actoren buiten Europa te bedenken, en een aantal landen binnen Europa staan veel verder van Nederland af. Daar komt bij dat Europa – het WRR rapport blijft het zelf ook steeds benadrukken – in feite moet worden gezien als binnenland. Het is dus een beetje vreemd om in een betoog over het ‘buitenlandbeleid’ te stellen dat we ‘het vizier definitief op de EU moeten richten’.
Dat neemt niet weg dat Europa inderdaad een veel belangrijker ‘middel’ moet worden voor het Nederlandse buitenlandbeleid. Via Europese allianties kan Nederland veel meer bereiken dan alleen.
Het rapport gaat in op de stammenstrijd binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken tussen de ‘Atlantici’ (van het DG Politieke Zaken, DGPZ) en de ‘Europeanen’ (DG Europese Samenwerking, DGES). De eersten trokken altijd aan het langste eind, en we moeten aan die dichotomie voorbij, aldus het rapport. Overigens is het een gemis dat het DG Internationale Samenwerking (DGIS), dat verantwoordelijk is voor het ontwikkelingsbeleid, niet meegenomen is in het verhaal. Dat hierover al een ander rapport geschreven is, is zeker geen geldend excuus ; alleen een integrale analyse biedt een goed beeld van het nieuwe buitenlandbeleid dat wordt gezocht. Global public goods kunnen alleen goed worden nagestreefd als daarin ook de belangen van ontwikkelingslanden worden meegenomen. Dat krijg je niet voor elkaar zonder een goede pleitbezorger: in dit geval dus DGIS.
Uitgebreid wordt beschreven hoe Europa al lang ‘binnenland’ is geworden. Dit is vooral bezien vanuit de netwerkvisie zo: via allerlei commissies en dwarsverbanden en niet-gouvernementele netwerken, deels bewust gestimuleerd en gefinancierd door de Europese Commissie, is de Europeanisering ver gevorderd. Daarbij gaat het om meer dan alleen de Europese civil society. Het is ook het bedrijfsleven, zelfs de geopolitiek (denk aan gasnetwerken) en toezichthouders als de Autoriteit Financiële Markten. Alleen de media blijven volgens het rapport achter, en dat zou wel eens een reden kunnen zijn dat ook de burgers zich weinig Europees voelen.
Vanuit deze analyse pleit het rapport voor een (her)oriëntatie op ‘binnenland’ Europa en op Europa als belangrijkste schakel naar het mondiale niveau.
Regisseren en faciliteren
De hybride wereld die de WRR schetst, vergt soms tegenstrijdige vaardigheden. Om invloed te willen uitoefenen moet je in de interstatelijke, door overheden gedomineerde arena, regisseren en investeren in bondgenootschappen en allianties. In de informele netwerken betekent invloed uitoefenen: faciliteren, en investeren in vele vriendschappen, want netwerken laten zich niet van boven af sturen.
Vervolgens gaat het rapport in op een aantal instrumenten die voor zo’n nieuw buitenlandbeleid nodig zijn. Basis uitgangspunten zijn dat buitenlandbeleid niet meer het onderwerp van een enkel departement kan en mag zijn, en dat de scheiding tussen binnen- en buitenland kunstmatig wordt.
Er moet een ministerie van Algemene en Europese Zaken komen. De minister-president krijgt de regierol. Hij wordt dan de belangrijkste Europapoliticus van Nederland, vanwege zijn lidmaatschap van de Europese Raad, waar de grote onderhandelingen plaats vinden. De Staatssecretaris van Europese Zaken, die nu nog valt onder het ministerie van Buitenlandse Zaken, zou rechtstreeks onder de minister/president moeten vallen. Deze twee gaan over het Europese ´binnenland´; de minister van Buitenlandse Zaken gaat over het externe beleid van de EU. Verder doen alle vakdepartementen hun eigen buitenlandbeleid. Buza doet, naast veiligheid en EU extern beleid, ook de multilaterale architectuur: de global governance. OS zou moeten worden ´geprofessionaliseerd´ via NL Aid, zoals de strijdkrachten de uitvoeringsorganisatie zijn van Defensie.Kennis in netwerksamenleving
Net zoals het WRR-rapport over OS, ziet Aan het buitenland gehecht een belangrijke rol weggelegd voor kennis. Er is in de huidige wereld een overdaad aan beschikbare informatie. Diplomaten zijn in de huidige constellatie vaak niet meer in staat om de waardevolle signalen in de informatieruis te ontwaren. Zij zouden veel meer moeten duiden en interpreteren: het gaat om contextspecifieke analyses. ‘In een hybride wereld is kennis meer nog dan in het verleden een bron van macht geworden. Een van de belangrijkste ingrediënten voor een prominente positie in relevante netwerken ligt in goed kennisbeheer.’
Volgens het rapport moet specialistische kennis ontwikkeld worden voor de niches in het buitenlandbeleid. Daardoor kan Nederland zich als ´kennishub´ manifesteren, als essentieel knooppunt in aantal specifieke netwerken.
Strategisch opereren in de nieuwe hybride wereld betekent dat er moet worden ´geschakeld tussen statelijke en niet-statelijke arena’s´. Het beïnvloeden van (andere) staten kan op verschillende manieren, niet alleen via de traditionele manier van de diplomatie. Aansluiting moet worden gezocht bij de relevante netwerken, via samenwerking met niet-statelijke actoren. De overheid wordt dan (ook) een ‘verbindingsofficier’.
In netwerken (‘het werkelijke weefsel van de sociale wereld’) is een andere mindset nodig. Drie principes zijn van belang: actoren zijn wederzijds afhankelijk; relaties tussen hen zijn kanalen voor overdracht van materiële producten (wapens, geld) en immateriële zaken (kennis, waarden); en langdurige relatiepatronen tussen agenten creëren structuren die de belangen, de identiteit en het gedrag van individuele factoren kunnen veranderen, beperken en versterken.
Traditionele – statelijke – macht wordt afgemeten aan de hoogte van het BNP, de grootte van het leger of de bevolkingsomvang. Netwerkmacht krijg je niet door dominant te zijn, maar door de relaties met anderen goed te benutten. Door een centrale positie in het netwerk te verwerven kun je beter de agenda bepalen en debatten framen. Het gaat er dus volgens het WRR-rapport om te investeren in ‘vaste vriendschappen op basis van vertrouwen en gezamenlijke toekomstvisie’, niet om los-vast-relaties gebaseerd op incidenteel gedeelde belangen.
Opereren in netwerken betekent om leren gaan met afhankelijkheden die complex, meervoudig en vaak onoverzichtelijk zijn. Dat kunnen actoren niet alleen. Het gaat er dus om veelzijdige samenwerking te realiseren. En via die samenwerking creëer je macht – in de vorm van soft power – die de komende jaren steeds belangrijker zal worden.
Download het volledige rapport en de errata op de website van de WRR