About the author

Hans Nusselder, consultant-onderzoeker en directeur van het Centre for Rural Development Studies...

full profile

Tags

Professionalisering à la WRR vooralsnog kortzichtig en riskant

Hans Nusselder | 09 February 2010

Het WRR-rapport is, wat betreft analyse van wereldwijde ontwikkelingen, uitstekend gedocumenteerd, goed leesbaar en voorzien van uitnodigende pepertjes (zie voorkant) om het debat breed te voeren. Het is een bijdrage van formaat aan het draagvlak voor ontwikkelings-samenwerking in Nederland, vooral omdat er een collectief mondiaal belang mee is gemoeid. Het requiem voor de Washington Consensus zou enkele jaren terug nog niet of nog maar “net” hebben gemogen. Ook de vragen over de millennium-doelen zijn pertinent. Het rapport doet een serieuze poging om de uitdagingen van de laatste tien jaar te vertalen in O.S.-beleid voor het komend decennium.

Positief in het bijzonder zijn (1) de invalshoek om O.S. een bredere rol te laten spelen in de ontwikkelingslanden, met name op vlakken van rurale produktie, klimaat en infrastructuur (2) de relativering van de verwachting om O.S.-bijdragen tot in de puntjes op bijdragen te kunnen verantwoorden en (3) het pleidooi voor professionalisering van het OS-apparaat. Dat laatste wordt wel erg veel in verband gebracht met Nederlandse ngo’s, terwijl (4) het op zich plausibele voorstel voor NL-Aid, helaas zonder analyse van de huidige structuur bijna uit het niets ingebracht. (Noot: was dit netter verantwoord, dan had dhr. Koenders het niet zo nonchalant kunnen afdoen). Het positieve is, a contrario samengevat, vooral datgene wat niet in het rapport staat, nl. dat het BuZa-apparaat (a) er niet toe in staat is gebleken om zijn produkt langs meerdere kanalen in de ontwikkelingswereld op professionele wijze neer te zetten, vergelijkbaar met hoe Nederlandse multinationals dat met de hunne wèl kunnen en (b) er toch een zodanig gevestigd belang bij heeft – politiek èn financieel – dat het de O.S. nog voor lange jaren “in gijzeling” kan houden.

De negatieve kanten zijn in kort bestek:

  • Eén, de kritische pijlen worden eenzijdig gericht op Nederlandse ngo’s, terwijl andere, met name multilaterale kanalen niet aantoonbaar meer effectief en efficiënt opereren. Soms lijkt het er zelfs op dat – omdat de Nederlandse ngo’s meer zichtbaar zijn – ze ook makkelijker in het vizier komen. Kortzichtig dédain, verpakt in abstraherende vergezichtjes.
  • Twee, het rapport pleit behartenswaardig voor het op peil brengen en inschakelen van expertise op plaatsen van formulering en onderhandeling over beleid (vanaf p. 207). Maar daaraan voorafgaand zou een analyse hebben gepast hoe die vanaf pakweg de jaren tachtig (wellicht ná Jan de Koning) zo achteruit heeft kunnen kachelen. Herijking (1x), ontschotting (0x), Utstein-groep (0x), afschaffing (i.p.v. omvorming) deskundigen-programma’s (0x): allemaal vrijwel niet genoemd, laat staan het funeste BuZa carrousel-mechanisme waarmee iedere O.S.-bekwaamheid bij een gezond calculerende diplomaat een liefst uit te poetsen liability werd.
  • Drie, de motivering voor en organisatie van de O.S. lopen in het rapport door elkaar heen. Burgers en ngo’s mogen natuurlijk wel wat aan O.S. doen, maar kennelijk liefst niet al te gepersonaliseerd (p. 57). Terugbrengen van aantallen sectoren, landen, kanalen staat voorop: dodelijke kwalificaties worden gegeven met de termen “versnippering” (7x), fragmentatie (12 x) en “toegevoegde waarde” is wat vooral kleine organisaties als criterium wacht als ze denken bij te dragen. Tussen groot en klein bestaat een “spagaat” (p. 58). Maar als alles groot moet, waarom krijgt de Wereldbank het kenmerk “quasimonopolie”, blijft de omni-presente Europese Commissie bij de WRR buiten beeld en is “ontwikkeling gebaat bij een mozaïek van organisaties in verschillende regio’s” (p. 209)? Het denken in liefst grote, hapklare brokken gaat bij de WRR slecht samen met diversiteit in uitvoering.
  • Vier, de scheiding tussen “ontwikkeling” en “armoedebestrijding” is inopportuun en kunstmatig, te meer omdat bij een goede analyse het niet of-of is maar om “pro-poor growth” gaat, liefst mileu- en klimaatvriendelijk. (Jos Coumans e.a. hebben hier gelijk.) De uiteenzetting over inclusive growth (p. 174) schiet tekort, vooral omdat in het licht van klimaatbeleid niet zozeer over ‘meer’ als wel over ‘beter’ moet gaan. Maar ook in de klassieke zin kan O.S. in landen met een groeiend middeninkomen heel wenselijk zijn, niet alleen vanwege scheve inkomensverhoudingen (en dus de aanwezigheid van veel armen).
  • Vijf, de regionale belangstelling is scheef en het optimisme soms bijna kinderlijk positief (b.v. pag. 284 in de paragraaf “Waar en wat”). Hier verkeert de verleiding uit het verleden om te veel te snel te willen doen, in de andere om niets dan wel te weinig, incompleet en waarschijnlijk te laat te doen. Een voorbeeld: democratisering alleen lost armoede in Latijns Amerika niet op, ook niet in Midden-Amerika, waar vijf van de veertig miljoen inwoners van hun voedsel onzeker zijn en, net als de Cariben, als regio buiten beeld blijft.
  • Zes, een voorstel voor NL-Aid zou stukken beter onderbouwd moeten worden, b.v. door een systematische vergelijking te maken tussen bestaande gespecialiseerde organisaties. Daaronder passen niet alleen DFID (het rapport kijkt irritant veel naar noord-west Europa) maar ook GTZ, ADA, BTC, AECID en vooral COSUDE. Huiswerk is hier niet gemaakt.
  • Zeven, hulp terugtrekken hoeft, ook al werkt het niet als “sanctioneringsinstrument” (p. 149-150), echt niet altijd slecht te zijn, integendeel. Het komt acuut aan de orde als democratie en mensenrechten in gevaar zijn. O.S. met regimes à la Mugabe blijft not done, een kwestie van politiek meer dan alleen utilitair fatsoen. Tot waar blijft O.S. in “Real-termen” steken?
  • Acht, budgetsteun komt er veel te makkelijk van af, gegeven de opgetreden problemen gedurende de laatste tien jaar. Te noemen zijn: gebrek aan meetbare, laat staan vergelijkbare gegevens, fungibiliteit, persoonlijke zowel als institutionele rent seeking, averechtse tax incentives op nationaal niveau en andere macro-ecomische (Dutch disease) bijwerkingen. Die nadelen blijven even reëel als in het rapport onbesproken.
  • Negen, de beperking tot tien landen is ambitieloos. Had in plaats daarvan regio’s of country clusters gestaan, dan zou dat veel pertinenter en logischer zijn geweest, omdat het grensoverschrijdend karakter van de meeste problemen een dito benadering vereist. Maar hier neemt de WRR de beroepsdeformatie van veel economen over: als statistieken slechts per land beschikbaar zijn, waarom zou het de moeite lonen om gedesaggregeerd te analyseren en daar vervolgens per regio een meer-landen beleid op te ontwikkelen?
  • Tien, in het rapport wordt onvoldoende stilgestaan bij de kosten en baten van één NLAid in tien landen. Nu al is in bestaande partnerlanden een meubel-boulevard effect zichtbaar. De prijs van tien partnerlanden zal zijn: overaanbod op landniveau, risico van overlap met andere donoren, excessieve bestedingsdruk met gevolgen vandien (het Murphy-effect) en daarnaast veronachtzaming van relevante thema’s, sectoren en onderlagen in andere, kleine niet-partner landen, met een laag middeninkomen (en hoge inkomensongelijkheid, het Mattëus-effect). Beide effecten zullen samen hun scharende uitwerking niet missen.