– civil society is gebaat bij eigen onderzoek –
‘Vraag een cowboy welk vervoersmiddel hij wil en hij zal snel zeggen een paard’ (p 153; rapport – Minder pretentie, meer ambitie, -Ontwikkelingshulp die verschil maakt, WRR rapport); Vraag een wetenschappelijke commissie voor regeringsbeleid een analyse te maken van het ontwikkelingsbeleid en het gaat over de overheid. Maar op de prairie is er meer tussen hemel en aarde dan een cowboy en zijn paard, en zo is er ook meer dan de kaders van overheid en regeringsbeleid. Laat Ngo’s door middel van een Wetenschappelijke Raad voor Niet-Regeringsbeleid (WRNR) hun eigen vervoersmiddelen eens zelf onderzoeken. Misschien is achterop bij de cowboy zitten wel passé. Ook kan het goed zijn dat het ‘NGO-kanaal’ juist uitstekend gedijt in de moderne tijd van het railtransport.
Het WRR rapport heeft veel losgemaakt in de OS sector. Het signaleert de onhoudbaarheid van teveel pretenties, maar pleit wel voor meer ambitie. Door een genuanceerde analyse weet het een gevoelige snaar te raken bij zowel de notoire adepten van ontwikkelings-samenwerking als de rabiate tegenstanders en weet hen te interesseren voor debat. Zodoende hebben reeds verschillende debatten plaatsgevonden waarin de conclusies uit het rapport bediscussieerd zijn. Ook PSO, kennis en praktijkcentrum op het gebied van capaciteitsversterking, organiseerde een bijeenkomst op 26 januari waarin Peter van Lieshout van de WRR, de PSO Internationale Adviesraad en de lidorganisaties van PSO en PARTOS van gedachten konden wisselen over de inhoud van het rapport. Als partijen nu echt met elkaar in gesprek raken is dit een verdienste van het rapport, aangezien meningen voorheen wel breed geventileerd werden, maar een echte inhoudelijke discussie achterwege bleef.
De rol van civil societyHier gaat het specifiek over hoe de WRR de civil society behandelt. Een fundamenteel manco van het rapport is dat civil society slechts dan wordt meegenomen als het bij de beschrijving van het bilaterale kanaal te pas komt. Civil society wordt slechts en passant meegenomen in de theorie, de strategie en de praktijk van ontwikkelingssamenwerking cq. –hulp. Het WRR-rapport zet een instrumentele visie neer over Ngo’s, alsof zij alleen maar een verlenging of uitvoerder van het overheidsbeleid zijn. Zo worden Ngo’s beschouwd als een mogelijk uitvoeringskanaal en dit leidt tot de verstikkende omhelzing tussen overheid en Ngo’s, aldus ex-Minister Herfkens die in het rapport wordt geciteerd. Hiermee wordt tekort gedaan aan de potentiële meerwaarde van Nederlandse maatschappelijke organisaties. Het gaat erom civil society te benaderen vanuit vragen omtrent identiteit en solidariteit en minder vanuit de vraag of en hoe de Ngo’s passen binnen het overheidssysteem als uitvoeringsinstrument. In elk geval is de analyse van Ngo’s en civil society summier en kan zij de vergaande conclusies hierover in het rapport niet staven.
Visie van de WRRHet rapport dicht aan de Nederlandse en Zuidelijke civil society een overwegend ‘instrumentele rol’ toe. Dit hangt nauw samen met het geloof in objectieve verbeteringen; ook met het geloof dat het mogelijk is om een principieel neutrale positie (door de overheid) in te nemen. Rationaliteit staat hoog in het vaandel. Het rapport pretendeert dat objectieve, wetenschappelijke analyses leiden tot het beter begrijpen van de lokale context. Dit zou leiden tot betere oplossingen er vanuit gaande dat de werkelijkheid nu dichter benaderd wordt. Deze visie biedt slechts ruimte aan één waarheid.Deze visie komt bijvoorbeeld naar voren op p. 200, waar het rapport professionele ‘hulp bij ontwikkeling’ vergelijkt met de wijze waarop artsen te werk gaan: ‘Een diagnostische benadering van ontwikkeling vergt dus het zo precies mogelijk proberen nagaan wat in een land de grootste ontwikkelingsbarrières zijn (bijv. onvoldoende mensen met de juiste opleiding of gebrek aan vertrouwen of sociaal kapitaal)’. Ontwikkelingssamenwerking zou in die visie het meest gebaat zijn bij professionaliteit en specialisatie. Het is duidelijk dat zo de kanaalkeuze (bilateraal, multilateraal of NGO-kanaal) een ‘efficiencyvraag’ is, waarbij het bilaterale kanaal het ‘default-kanaal’ is: ‘De situatie in een specifiek land moet uitgangspunt zijn en niet de laatste mode of de bestaande kanalen (multilateraal, bilateraal of NGO). Anders gezegd de centrale vraag is wat kan leiden tot maatschappelijke dynamiek en ontwikkeling in een land. ‘In die benadering past het om zuidelijke maatschappelijke initiatieven of organisaties direct vanuit Nederlandse belastingmiddelen te financieren, maar enkel wanneer ze passen in de Nederlandse landenstrategie. Dat betekent het einde van de vanzelfsprekende medefinanciering (p. 270)’. In feite wordt hier gesteld dat het bilaterale kanaal de diagnose stelt en dat bij de uitvoering Ngo’s in geschakeld kunnen worden. In deze visie zou de toekomst van ontwikkelingssamenwerking inderdaad gebaat zijn bij concentratie en focus en bij bundeling van aandacht.
Het is natuurlijk niet zo dat het bilaterale kanaal de waarheid in pacht heeft, ook zij heeft een bepaalde bril op wanneer zij ‘de problemen’ en ‘de situatie’ in een bepaald land duidt. Iedereen maakt daarbij politieke keuzes en werkt vanuit zijn eigen referentiekader. Beleid is de uitkomst van politieke en maatschappelijke processen, waarin verschillende visies en belangen met elkaar botsen en zelfs moeten botsen om te komen tot een gezonde trias politica. Dat is nu juist het wezen van een democratische en een pluriforme samenleving. De vraag is hoe deze maatschappelijke dynamiek het beste ondersteund kan worden.
Visie van de civil societyHet rapport is dus geschreven vanuit een gouvernementeel perspectief. De claim van de noordelijke en zuidelijke Ngo’s is een principieel andere functie in de maatschappij en een principieel andere werkwijze. Als basis voor samenwerkingsverbanden tussen noordelijke en zuidelijke Ngo’s dienen gedeelde wereld- en of mensbeelden, een gedeelde levensbeschouwing, of waarden als naastenliefde of solidariteit. Het menselijke perspectief staat centraal en human development en human security zijn kernbegrippen. Het gaat om engagement met de minst bedeelden en gemarginaliseerden en om internationale netwerken van gelijkgezinden om dit engagement vorm te geven. Deze netwerken vormen een belangrijke kracht in de lokale en internationale samenleving. Indien nodig vormen zij ook een tegenmacht in een samenleving en dragen dus bij aan pluriformiteit. Door zich te organiseren kunnen groepen burgers opkomen voor hun belangen. De benadering gaat uit van een bottom-up perspectief. Ook staat de onafhankelijke positie van de Ngo’s hoog in het vaandel. Met name als Ngo’s optreden als waakhond of als begeleider van maatschappelijke processen gaat het niet in de eerste plaats om financiën en kanaalkeuzes. Deze processen vergen een onafhankelijke positie die alleen verkregen kan worden door legitimiteit – legitimiteit die je verwerft door in contact te staan met een achterban en te handelen namens een achterban.
Een bewering dat het automatische medefinancieringssysteem zijn langste tijd gehad zou hebben, zou op z’n minst met een deugdelijke redenering onderbouwd moeten worden. Op zijn minst zou moeten worden ingegaan op de claims die Ngo’s hebben ten aanzien van hun werkwijze. Dat doet het WRR rapport niet. De vraag waarom de overheid de beslissing ooit nam om financiën via maatschappelijk kanalen in te zetten was gebaseerd op de visie dat dit kanaal principiële voordelen had. Het zou van belang zijn die visie weer te expliciteren en beoordelen op haar merites voor dit moment.
Onduidelijke visie bij beoordeling NGO praktijkOnduidelijk is welke bril de WRR op heeft bij de beoordeling van Ngo’s en de civil society behalve een managersbril en een organisatorische bril. Er wordt niet behandeld of Ngo’s hun doelstellingen halen, maar er wordt meteen gekeken naar de praktijk en die wordt overwegend negatief beoordeeld.
In het analysedeel van het rapport wordt de literatuur die ten grondslag ligt aan ontwikkeling en maatschappijopbouw, belangenbehartiging en een pluriforme samenleving doorgenomen. Dit is de literatuur die gaat over het werkterrein van maatschappelijke organisaties. De analyse varieert van de ‘capabilitiesbenadering’ van Amyrta Sen (p.38) tot het recente boek van North (p.68) Vanaf p. 83 en p.90 wordt redelijk uitgebreid ingegaan op het belang van sociaal weefsel en sociaal kapitaal (bonding versus bridging). Hier wordt echter niet ingegaan op consequenties die deze (nieuwe) inzichten juist voor Ngo’s zouden hebben.
Wanneer de praktijk van de Ngo’s wordt beschreven wordt uit een ander vaatje getapt: het beeld is overwegend negatief. Het aanbod zou te versnipperd zijn: wereldwijd opereren er 18.000 grensoverschrijdende Ngo’s. De WRR haalt een quote aan dat in Uganda de Ngo’s de civil society gekaapt zouden hebben. Natuurlijk zijn dit beelden die bestaan. Maar hoe moeten we deze beelden duiden in het licht van de (een) analyse? Waarom zijn dit slechte ontwikkelingen of is het ‘slechts’ collateral damage ? En, eventueel waar is het verkeerd gegaan in de praktijk of was de theorie niet goed? Maar vooral: slagen Ngo’s er ondanks financiële afhankelijkheid, een versnipperd aanbod en andere euvels toch in de gewenste impact te bereiken of niet?
Relativeringen zonder consequentiesHer en der in de tekst staan aanzetten die de technische toon van het rapport lijken te relativeren. Deze hadden kunnen gelden als ‘verzachtende omstandigheden’ voor de rationele toon en instrumentele visie. Maar het blijft toch onduidelijk wat nu de consequenties van deze relativeringen zijn. De relativeringen dringen in ieder geval niet door tot het uiteindelijke advies.
Zo wordt bijvoorbeeld op p. 204 gesteld dat ‘politieke, economische en sociale diagnostiek hulpmiddelen zijn, maar geen technocratisch instrument, dat zonder discussie tot de ‘juiste’ uitkomst leidt’. Maar de vraag is dan hoe achterhaald kan worden of een diagnose ‘juist’ is of niet?
Op p. 243 wordt gesteld dat: ‘policy diversity is as important for development as bio-diversity is for the survival of the eco-system – beleidskeuzes zijn niet technisch van aard maar politiek’. Als dat zo is, is dan de versnippering van organisaties eigenlijk wel een probleem? Moeten we eigenlijk wel geschokt zijn door 18.000 grensoverschrijdende Ngo’s wereldwijd of is dit juist een zegen?
Verder wordt de stelling ter berde gebracht op p. 266 maar helaas zonder dat er nader op in wordt gegaan: ‘Civil society en sociaal kapitaal kunnen niet simpelweg gelijkgeschakeld worden aan ngo’s – het zijn geen synoniemen’. Uiteraard is civil society en sociaal kapitaal niet hetzelfde als Ngo’s en zijn het geen synoniemen. De vraag is of en hoe Ngo’s sociaal kapitaal zouden kunnen versterken en maatschappelijke organisaties kunnen helpen bouwen.
Natuurlijk zijn er ook ontsporingen in het werk van Ngo’s. Maar áls het belangrijk blijft om de civil society te versterken, hoe ziet dat er dan uit wanneer de Nederlandse regering in haar ‘landenstrategie’ een soort grand design uitzet voor het versterken van het ‘sociaal weefsel’. Toegegeven, noordelijke en zuidelijke Ngo’s ondervinden dilemma’s bij het versterken van civil society, maar welke aanleiding is er om te veronderstellen dat het versterken van de zuidelijke civil society en sociaal kapitaal ‘ vanuit een landenstrategie’ (beter) zou kunnen werken dan de huidige praktijk?
Nieuwe onderzoek door WRNR: wetenschappelijke raad voor niet-regeringsbeleidOmdat de WRR de essentie van de NGO-sector in feite veel minder doorgrondt dan het bilaterale kanaal zijn de aanbevelingen onvoldoende gefundeerd. Het zou goed zijn om de civil society eens zo onder de loep te nemen als de WRR met het bilaterale kanaal heeft gedaan. De kanalen voor hulp zouden meer uit elkaar gehaald kunnen worden en onderscheiden worden in hun potentie en meerwaarden in plaats van deze per definitie als een verlengde van elkaar te beschouwen, of de één als onderdeel van (of ondergeschikt aan) de ander. Dit is een taak voor een wetenschappelijke raad voor niet-regeringsbeleid (WRNR), onder leiding van een door de wol geverfde NGO-man of vrouw, ondersteund door een (inter)nationaal team wetenschappers gespecialiseerd in civil society onderzoek. Het onderzoek zou in elk geval in moeten gaan op de geschiedenis van het NGO-kanaal. Aan de orde zouden de oorspronkelijke beleidstheorieën van civil society aan de orde moeten komen, de nieuwe inzichten, de gevolgen van overheidsfinanciering, relaties van civil society theorieën met andere theorieën over sociale bewegingen, democratisering/pluralisme en cultuur en identiteit en politieke processen. Ook relevant is te onderzoeken of het hanteerbaar is het concept civil society uiteen te rafelen in de drie categorieën die de WRR noemt, te weten in dienstverlening, waakhond en begeleider van maatschappelijke processen. Of dat er wellicht andere relevantere indelingen zijn. Sowieso zou het behulpzaam als Ngo’s hun ‘theory of change’ (de verandertheorie) expliciteren. Op basis van welke visie ten aanzien van sociale verandering worden nu projecten uitgevoerd. Hoe vindt sociale verandering nu precies plaats en welke rol spelen noordelijke Ngo’s daarin? Uiteindelijk zou de verandertheorie van de Ngo’s dan vergeleken kunnen worden met die van de overheid om een scherper beeld te krijgen van aan elkaars relatieve voordelen.
Met dank aan PSO-collega’s Michael Baumeister, Rob van Poelje, en Cristien Temmink voor hun commentaren.
