Actividades extractivas tienen que integrar los intereses estratégicos y las urgencias económicas de los gobiernos con las demandas de los pueblos indígenas.
Prior consultation of indigenous peoples
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América Latina es la región donde más ratificaciones ha recibido el Convenio 169-OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989). Los países andinos lo suscribieron durante la década de los noventa y desde entonces, en mayor o menor medida, todos ellos han empezado a adaptar su legislación para ampliar el margen de protección de los derecho indígenas en sus sistemas jurídicos internos. Uno de los elementos centrales de esta norma internacional, es la obligación estatal de consultar previamente a los pueblos indígenas cada vez que se prevean decisiones administrativas o normativas que puedan afectar sus intereses.
En los últimos años este derecho a la consulta previa ha cobrado una mayor relevancia, debido al auge de las actividades extractivas en la región andina, fundamentalmente en torno a minería e hidrocarburos; toda vez que los yacimientos se superponen, en muchos casos, con los territorios indígenas.
Los desarrollos normativos y conceptuales en torno a la temática indígena son diferentes entre los países de la región andina. Así por ejemplo, Bolivia y Ecuador se reconocen estados plurinacionales y tienen un marco constitucional muy desarrollado en materia de derechos indígenas; Colombia no tiene ese mismo enfoque, pero reconoce amplias autonomías indígenas en los territorios que ocupan los pueblos indígenas y es el país que ha realizado más procesos de consulta previa. Perú ha trabajado en varios instrumentos aplicativos del Convenio 169-OIT (Ley interna que desarrolla el derecho a la consulta; Reglamento de la ley, Guía Metodológica para funcionarios públicos), aunque no ha realizado casi ningún proceso en dos años de vigencia de la ley.
Independientemente de la orientación política o constitucional de cada Estado, o del nivel de desarrollo sobre la temática indígena que cada uno ha logrado, todos los países andinos mantienen similares conflictos en la implementación del derecho a la consulta previa cuando se trata de proyectos extractivos. No se logran consensos con las organizaciones indígenas en relación a la oportunidad de las consultas, se cuestionan los procedimientos, se demanda más tiempo para realizarlas y sobre todo, no hay consenso sobre el carácter obligatorio o no de la opinión indígena en caso de negarse a la implementación de los proyectos en sus territorios. Conflictos como el del TIPNIS en Bolivia o el Proyecto Conga en el Perú se relacionan con esta realidad tan compleja.
Las agendas indígenas en la región son muy densas, es conocido que esta población sufre una marginación estructural desde la fundación de las repúblicas post coloniales y que hoy por hoy se expresa en menor acceso a servicios de salud, educación, entre otros. Además, muchos pueblos indígenas enfrentan escenarios de degradación física o cultural de sus espacios vitales por agentes externos de diversa índole. Al ser la consulta previa el único mecanismo que proponen los estados como diálogo formal con los pueblos indígenas, sus organizaciones incorporan una amplia relación de demandas sociales y políticas en cada proceso al que son convocados.
La consulta previa permite poner en cuestión el patrón de desarrollo sostenido en la explotación de recursos naturales ante los intereses y modos de vida indígenas en sus territorios. Estas diferencias deberían ser manejables en sociedades democráticas, más aún en países definidos como ‘plurinacionales’, pero es claro también que la explotación de estos recursos es, y será por algunas décadas más, una fuente imprescindible de ingresos para que los países andinos atiendan su deuda social y su déficit en infraestructura. Aprovechar de manera oportuna el auge de los precios internacionales de los minerales e hidrocarburos es fundamental para todos los gobiernos de la región y ello condiciona el ejercicio del derecho a la consulta.
Pero, la no implementación del derecho (o la implementación que no respeta estándares normativos internacionales) no significa una solución de largo aliento para nadie, porque al incumplir con la consulta previa se agudizan los conflictos sociales y se pone en riesgo la seguridad jurídica de los proyectos a implementarse. La única solución realmente sostenible en el tiempo será aquella que permita integrar los intereses estratégicos y las urgencias económicas de los gobiernos con las demandas históricas de reconocimiento y respeto que plantean los pueblos indígenas.
Desde el Programa Regional PROINDIGENA de la Cooperación Alemana, hemos procurado generar espacios de diálogo de alcance nacional y regional entre todos los actores involucrados en esta problemática, con la voluntad de redimensionar el debate: la consulta previa no debería concebirse como ni un obstáculo para el desarrollo ni cómo un veto permanente a cada iniciativa del gobierno. Pero para lograr este entendimiento, es imprescindible que se construyan plataformas interculturales (espacios de discusión institucionalizada, mecanismos concretos, funcionarios sensibilizados y con competencias claras) donde se establezcan acuerdos de desarrollo de largo aliento, que incluyan los intereses indígenas y les permitan conocer y aportar a las políticas de desarrollo en su conjunto. Si este diálogo estratégico funciona, las consultas específicas sobre cada proyecto de desarrollo, deberían ser mucho menos conflictivas.