This is a sixth background article (of originally 4) about Global civil society in the context of the online debate about Dutch development cooperation triggered by the report Less Pretension, More Ambition by the Dutch Scientific Council for Government Policy (WRR). In this background article the following questions are intended as a context for formulating strategies towards global development and introducing issues for further discussion:
The WRR seems to have already started making a diagnosis in its report. And many of the responses focus on the specific choices the Council makes in doing so. In its own analysis the WRR places considerable emphasis on reinforcing the productive sector in developing countries. The report states that investments in social sectors generate a lot less self-reliance. This reasoning is both widely criticized and endorsed. There have been frequent calls for increased focus on the productive sector and the agricultural sector in particular (Coumans, Willems). Many critics challenge the WRR statement that supporting the social sectors would not strengthen productivity (Kleinrensink, Gunning, Ruben, Emmerij, Hoebink, Verkoren, Smaling, Wensing).
Leon Willems: ‘Small- and medium-sized companies are the employment engine of any society, both in the Netherlands and in developing countries. Development aid has not sufficiently fuelled this employment engine nor has it improved the ability of people to help themselves. Prince Claus’ visionary remark still applies: “On ne developpe pas; on se developpe”. One does not develop people; they develop themselves. Looking at from that perspective, the WRR report deserves praise. But it is not new. Providing access to capital for small entrepreneurs was already a topic ten years ago!’
Jan Willem Gunning comments that ‘the WRR is right in stressing the importance of structural development but is dangerously misleading in describing support for health and education as “palliative”.’
Terecht stelt zij dat ontwikkeling van productieve sectoren als landbouw en infrastructuur op de langere termijn structureel de armoede kan verminderen.
De WRR haspelt hier met cijfers (driekwart van het budget zou opgaan aan onderwijs en gezondheid, wat aantoonbaar onjuist is). Fundamenteler is, dat wetenschappelijk onderzoek steevast de onmisbare waarde van investeringen in het onderwijs bewijst…
Er wordt ook geen genderanalyse gemaakt van ontwikkeling van MENSEN. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, het werk van Amartya Sen en de Millenniumdeclaratie en -doelen (MDGs) worden door de WRR niet als denkkader gebruikt…
Er bestaat een grote literatuur over de economie van het onderwijs en de economie van de gezondheidszorg die ik niet aangehaald zie in de lange literatuurlijst van de WRR studie…
Armoedebestrijding vatten wij niet op als noodhulp of charitas en evenmin als activiteiten vanuit de softe sectoren in het verlengde van de MDG’s, ook al zien wij net als de WRR dat armoedebestrijding in de praktijk zich daar vaak toe beperkt.
De dienstensector speelt echter een centrale rol in het verhogen van de arbeidsproductiviteit in de productieve sector. Indien er geen goede balans bestaat tussen de investeringen in beide sectoren, worden Afrikaanse landen per saldo veroordeeld tot een extensief groeipatroon dat geen perspectief biedt binnen de internationale concurrentieverhoudingen.
In het rapport worden zodoende – waar armoedebestrijding gereduceerd is tot “zorgen voor de armen” – de productieve en de sociale sectoren tegenover elkaar geplaatst, alsof de ‘sociale’ sectoren niet al lang “productieve” sectoren zijn geworden.
…twee kanttekeningen zijn op z’n plaats. Ten eerste, zijn investering in onderwijs niet juist een voorwaarde voor productiviteit en groei? Ten tweede verdient de bredere economische context waarin dit alles geschiedt veel meer aandacht. Welke moderniseringsstrategie kan een land het beste kiezen en welke internationale handelsomgeving is hiervoor nodig?’
Sommige bestedingen renderen pas op lange termijn, wat de WRR elders in het rapport zelf ook aangeeft. De “impact” waar de WRR op hamert, wordt bij onderwijs pas een generatie later gerealiseerd. Basisonderwijs wegzetten als niet bijdragend aan groei lijkt me te kort door de bocht.
Some feel that concepts such as ‘pro-poor growth’ or ‘inclusive growth’ are missing from the report (Hoebink, Nusselder). Shobha Raghuram: ‘The report underscores the need for economic growth but does not establish the need to locate economic growth in the wider democratic challenges of building a socially inclusive society.’
De WRR verengt zelf het begrip armoedebestrijding tot “zorgen voor de armen” (p.119), terwijl het in principe zou moeten gaan om hoe “pro-poor growth” of – van de laatste jaren – “inclusive growth” eruit zou moeten zien.
De uiteenzetting over inclusive growth (p. 174) schiet tekort, vooral omdat in het licht van klimaatbeleid niet zozeer over “meer” als wel over “beter” moet gaan. Maar ook in de klassieke zin kan O.S. in landen met een groeiend middeninkomen heel wenselijk zijn, niet alleen vanwege scheve inkomensverhoudingen (en dus de aanwezigheid van veel armen).
Others state that redistribution is needed in addition to growth (Smaling, Monteiro).
Support for economic growth should go hand in hand with support for the fair distribution of the results of growth, and it is in this respect that the report is weak.
As the report correctly states (about India), poverty is, in many countries, a problem of redistribution. Growing inequalities, often a consequence of globalization and neoliberal policies both in the North and the South, constitute a very serious problem in terms of political stability (affecting economic investment) and social cohesion: as such, they should figure prominently in any analysis of the challenges facing the development agenda.
De WRR pleit voor een beweging weg van armoedebestrijding in de richting van ontwikkeling, omdat er “afgerekend moet worden met mantra’s” en omdat armoede iets van nu is en ontwikkeling iets van straks. Hierbij anticipeert de WRR op een wereld die veel (> 9 miljard) en vooral ook meer rijkere mensen herbergt in 2050. Dit gaat uit van het principe dat er eerst groei moet zijn en dat er pas daarna wat te verdelen valt. Het is een keuze, maar het laat de solidariteit los en dat weegt bij mij (te) zwaar.
De WRR wijst terecht op de noodzaak van economische groei, maar doet wat al te makkelijk over de manier om tot enigszins gespreide welvaart te komen, de behoefte aan checks and balances en het organiseren van accountability. Werkelijk duurzame ontwikkeling vraagt om emancipatie van achtergestelde bevolkingsgroepen, een betere positie van vrouwen en een bewust streven naar herverdeling van welvaart. Accountability van onderop is in dit licht geen overbodige luxe maar een cruciaal element voor de inrichting van een fatsoenlijke samenleving.
Some contend that the WRR seems keen to return to outdated concepts. Louk Box: ‘Conceptually, the report follows a general growth-oriented model. There is much to be said for such an approach, except that the real question is not whether there should be growth, but what type of economic growth is assumed. By pleading for economic growth and taking its distance from poverty-oriented approaches, the report makes itself vulnerable to the critique that it might follow development theories of the past.’
Or even to the trickle-down approach (Visser, Kleinrensink). Pim Verhallen: ‘Although the WRR rejects notions of social engineering and large-scale “change scenarios”, they seem to hark back to the now thoroughly discredited notion of the “trickle-down” effect of economic growth as part of the reasoning for more growth-related transfers.’
Maar als we de armoedebestrijding als gevolg veronderstellen van de ontwikkeling van een land, dan zijn we terug voor 1973. Toen werd ook gedacht aan trickle-down effecten. We weten al lang dat ontwikkeling van een land bij lange na niet hetzelfde is als de ontwikkeling van armen.
Ten eerste toont de WRR zich teleurgesteld over de behaalde resultaten in termen van armoedebestrijding en concludeert het, dat we maar weer terug zouden moeten keren naar de oude “trickle down” benadering: als de economie maar groeit, komt het met de armsten vanzelf wel in orde. Een gewaagde sprong in het verleden, in plaats van een wetenschappelijk onderbouwde opening naar de toekomst.
Besides focusing on economic growth, the WRR report also stresses the role of the state. This has been welcomed as a way of curbing the unbridled market forces of recent decades. Several contributors, however, argue that the report could have done more to highlight ways of curbing these forces.
The report is too state-oriented and the important countervailing roles of non-state agencies (NGOs, CBOs, religious agencies, the private sector and their organizations) does not get enough attention.
The Dutch government could take the lead in developing “smart” development aid, which would be a refinement of the conventional state-based development aid programmes. It would aim to stimulate and contribute to the formation and development of those global networks that can make a difference. … It would recognize the limited role of the state, the fact that aid cannot be more than a catalyst, as well as the importance of the multiplicity of factors and actors that play a role in a specific sector or issue area. In short, “smart” aid would be better targeted and as such optimize its catalyst role.
In particular, they feel that the WRR’s emphasis on the state has pushed civil society off the radar, or that civil society is presented as a caricature. Joris Voorhoeve: ‘It is a pity the report only briefly analyzes NGOs, and yet it is surprisingly opinionated on what NGOs should do. This is one of the weakest chapters. NGOs can carry out extremely useful programmes in countries with very suppressive governments, where official aid to citizen-action groups and civil society is made very difficult by the host government. In such cases, it is very convenient that the Dutch embassy can respond to the leaders of such a government by saying that it has no influence on projects supporting local women’s groups, journalist training, human rights activists, and so on. The radius of official aid is not so far-reaching. Private assistance to civil society is very important, especially in the worst countries.’
They reject the WRR’s depiction of current NGO practice, which is already in line with many of the Council’s recommendations (Schulpen).
Hier staat voor de WRR de vraag naar de meerwaarde van deze particuliere hulporganisaties centraal. En die meerwaarde heeft in eerste instantie betrekking op hun werk in het Zuiden. Dat is al opvallend omdat feitelijk een steeds groter deel van het werk van de NGO’s – ook degenen die zwaar aan het infuus van de Nederlandse overheid hangen – zich juist buiten dat Zuiden afspeelt (hetzij in de vorm van internationale netwerken, in termen van beleidsbeïnvloeding of in termen van draagvlak). … Interessant is verder dat de aanbevelingen aan het adres van de NGO’s (minder landen, thematische specialisatie, maatwerk door aan te sluiten op processen in de ontwikkelingslanden, grotere nadruk op hun politieke rol ten koste van hun dienstverlening, meer nadruk op draagvlak) daadwerkelijk en met recht als staand beleid kunnen worden geclaimd. … Afgezien van het afschaffen van het MFS levert de WRR in feite alleen echt iets “nieuws” in de oproep dat NGO’s ook wat betreft de Nederlandse overheid een waakhondfunctie dienen te vervullen. Tegelijk: ook dat doen de NGO’s al jaren en ze zijn daar in het verleden (iedereen kan zich de reactie van toenmalig minister Van Ardenne rondom de 26.000 gezichten nog voor de geest halen) en recent (zie het boek van Boekestijn) stevig op aangevallen. De kracht van het standpunt van de WRR in deze is dan ook vooral dat het een politieke boodschap is – een boodschap aan politici en beduidend minder aan NGO’s zelf.
NGOs are not only service providers, but also play an important role in terms of democratization and accountability (Monteiro).
Ik wil hier pleiten voor een meer expliciete aandacht voor de noodzaak van public engagement. Het ontbreken van een publieke ruimte betekent dat burgers nauwelijks een stem hebben in het politiek debat en zelfs nauwelijks mogelijkheden voor wat voor expressie dan ook. Die vrijheid dient een intrinsiek onderdeel van ontwikkeling te zijn…
The WRR’s criticism on the ‘NGO-ization’ is endorsed (Hassing, Monteiro), but despite the fact that some NGOs have already taken steps to prevent NGO-ization, the WRR does not seem to recognize this (Monteiro).
Het huidige subsidiemodel, stelt het rapport, geeft zijn langste tijd gehad. Langzaam maar zeker is er een onbedoelde machtsstructuur tussen Noordelijke en Zuidelijke NGO’s ontstaan…
Op dit punt blijft het rapport enigszins steken in het traditionele beeld van zuidelijke partnerorganisaties en hun relatie tot de noordelijke ngo’s. Civil society is echter breder dan formele organisaties, laat staan NGO’s…
Insufficient attention is devoted to social, cultural and religious factors (Grotenhuis), informal institutions (Verkoren), and civic-driven change (Box, Gruiters).
Aan het begrip civil society en de bijdrage van civil society aan ontwikkelingsprocessen wordt nauwelijks tot geen aandacht besteed. Dit is een enorme lacune. … Civil society manifestaties anders dan NGO’s – informele instituties, traditionele leiders, sociale (patronage)netwerken, religieuze instellingen – hoe groot hun rol in ontwikkelingslanden vaak ook is, blijven buiten beschouwing…
Nor do NGOs and civil society (including consumers, citizens and migrants) in the Netherlands (Schulpen, Monteiro, Lubbers) receive sufficient attention. Many applaud the WRR recommendation to reinforce the NGOs’ watchdog function in vis-à-vis the Dutch government (Gruiters).
De WRR heeft gelijk dat internationaal opererende civiele samenlevingsorganisaties op specifieke issues een verschil kunnen maken als waakhond, juist waar de internationale gemeenschap tekort schiet.
Uitgangspunt voor de discussie over de rol van de burgers in ontwikkeling is de groei van het aantal mensen dat zelf “iets goeds wil doen”. Die tendens is onmiskenbaar en geldt, zoals de WRR correct stelt, voor een zeer gevarieerde groep van actoren. Het zou in deze handig zijn geweest indien de Raad wat duidelijker had getracht de verschillende groepen te categoriseren. Nu kiest men redelijk willekeurig voor een zeer korte behandeling van Particuliere Initiatieven (PI’s) en van Consumenten en een iets langere behandeling van Migranten.
Qua vormgeving van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking (NL.AID’s) is het belangrijk te komen tot zoveel mogelijk “2.0” benadering; dit met het oog op het zo diep mogelijk reiken in en motiveren van de twee samenlevingen; de Nederlandse samenleving dus en de samenleving van het bilaterale partnerland ginds.
Continue reading: the original four sections of the Special report in issue 19 of The Broker Magazine (april 2010)