Het duurde twee jaar maar dan heb je ook wat: het WRR-rapport over ontwikkelingshulp is verschenen. De titel (Minder pretentie, meer ambitie) doet wat vreemd aan, want aan ambitie heeft het Nederland zeker niet ontbroken de afgelopen decennia. Dat niet alle hulp even effectief is geweest, doet daar niets aan af. Het rapport is grotendeels een genoegen om te lezen, aangenaam van stijl en taal, diepgravend, onconventioneel en goed gedocumenteerd. Qua allure wedijvert het met ‘Een Wereld van Verschil’ en ‘Een Wereld in Geschil’ uit begin jaren 90, hoewel die beide rapporten van de hand van de toenmalige minister (Pronk) waren.
De auteurs hebben afstand gehouden van het gepolariseerde proza van de laatste jaren, waarin de conclusie (hulp helpt wel, hulp helpt niet) voorop leek te staan en de onderbouwing erbij werd gezocht. Dat neemt niet weg dat de WRR enkele harde noten kraakt ten aanzien van hulp, maar ook onderkent dat er geen Grote Theorie van Ontwikkeling is, dat hulp ‘dirty business’ is, dat de armste landen de klos zijn in een vrije wereldmarkt, dat de gemiste inkomsten door belastingontduiking door bedrijven hoger zijn dan de hulpbedragen zelf, dat ‘one size fits all’ benaderingen zoals de Washington Consensus niet werken, dat hulpinspanningen zich zeer moeilijk laten vertalen in macro-economische indicatoren, dat de complexiteit van hulp en ontwikkeling zich sowieso niet leent voor causale, laat staan lineaire modellen, en dat de ontwikkelingsparadigma’s elkaar in hoog tempo hebben opgevolgd, zonder ooit dicht bij de oplossing te zijn gekomen.
Het legitimeren van hulp vanuit moreel perspectief tegenover het collectieve eigenbelang is een zinvol onderscheid. Dat geldt ook voor het hieraan gekoppelde onderscheid tussen directe verbetering van levensomstandigheden (moreel), ontwikkeling in bredere zin bevorderen (mengvorm) en mondiale goederen veiligstellen (eigenbelang). De WRR pleit voor een beweging weg van armoedebestrijding in de richting van ontwikkeling, omdat er “afgerekend moet worden met mantra’s” en omdat armoede iets van nu is en ontwikkeling iets van straks. Hierbij anticipeert de WRR op een wereld die veel (>9 miljard) en vooral ook meer rijkere mensen herbergt in 2050. Dit gaat uit van het principe dat er eerst groei moet zijn en dat er pas daarna wat te verdelen valt. Het is een keuze, maar het laat de solidariteit los en dat weegt bij mij (te) zwaar. Maakt de WRR hier niet de fout die het de Wereldbank aanwrijft, namelijk het monomane denken in termen van Bruto Nationaal Produkt?
Het onderscheid tussen hulpbesteding aan productieve en ‘palliatieve’ sectoren, zoals de WRR het uitdrukt, wordt zwaar aangezet. Hoewel de argumenten tegen slecht doordachte hulp voor basiseducatie evident zijn, moet de keuze voor deze sector niet te snel bij het oud vuil gezet worden. Sommige bestedingen renderen pas op lange termijn, wat de WRR elders in het rapport zelf ook aangeeft. De ‘impact’ waar de WRR op hamert, wordt bij onderwijs pas een generatie later gerealiseerd. Basisonderwijs wegzetten als niet bijdragend aan groei lijkt me te kort door de bocht. Voor landbouw, dat weer uit de mottenballen wordt gehaald als productieve sector, kan het omgekeerde worden beweerd: vaak leidt hogere landbouwproductie tot het lenigen van ondervoeding op het eigen bedrijf. De meerproductie wordt dan consumptief aangewend, komt niet op de markt en is net zo goed palliatief te noemen als onderwijs en drinkwatervoorziening.
Vanaf hoofdstuk 6 gaat de analyse over in duiding, conclusie en aanbeveling. Het is zinvol om enerzijds de focus op landen en thema’s te versterken (hoofdstuk 7), maar ook om hulp in een bredere, mondiale context te plaatsen (hoofdstuk 8). Dit is een goede, dualistische benadering die past bij deze en de komende tijd en die voor een deel ook de problematische gever-ontvanger relatie overstijgt. Mondiale problemen ga je immers als partners te lijf. Echter, op het eerste punt worden een aantal verstrekkende aanbevelingen gedaan (minder landen, minder thema’s, professionele dienst in het ontwikkelingsland), terwijl op het tweede punt een vrij algemeen verhaal wordt geschetst dat weinig handelingsperspectief biedt en geen concrete aanbevelingen oplevert. De suggestie van NL-Aid (liever deskundigheid dan geld) zal zeker op weerstand stuiten bij de gevestigde orde, maar wanneer andere donoren hier goede ervaringen mee hebben, is het het overwegen waard. Ik teken daar wel bij aan dat ik op veel ambassades wel degelijk relevante deskundigheid aantref en dus de wat rigide constatering dat deze onder de maat is niet helemaal deel. Wat wel goed zou zijn is de staf van het Ministerie van Buitenlandse Zaken te scheiden in OS en niet-OS, op basis van interesse en achtergrond. Dat de IOB niet onafhankelijk is, heb ik altijd een onzinargument gevonden. Volgens mij heeft IOB altijd alle vrijheid gekregen en sommige evaluaties zijn helemaal niet mals voor het ministerie. Formeel zou het goed zijn extern te laten evalueren, maar hier wordt eerder een probleem gecreëerd dan dat er werkelijk een is. Hier en daar spreken de auteurs zichzelf tegen. Minder thema’s is een conclusie, maar tegelijk wordt gepleit voor een landencontextspecifieke benadering, waardoor niet op voorhand voor thema’s gekozen kan worden. Er wordt gewaarschuwd voor het wisselkoersopdrijvend effect van hulp (Dutch Disease), maar ook gezegd dat de hulp ‘peanuts’ is vergeleken met andere financiële stromen. Wat betreft thema’s wordt gepleit voor typisch Nederlandse sterktes als landbouw en water, maar dat gaat er al van uit dat de te kiezen landen hier behoefte aan hebben. Ten aanzien van de landbouw zijn ook wat rare inconsistenties te vinden. Zo schrijft de WRR dat Oeganda in staat is om alle voedsel voor Afrika te produceren vanwege de vruchtbare bodems, wat ver bezijden de waarheid is. Hier heeft de WRR verzuimd de juiste deskundigen te raadplegen Verder ontbreekt ook een wat diepgravender analyse over hoe de landbouw in Afrika vorm moet krijgen en welke beleids- en marktprikkels nodig zijn om de productie aldaar te doen stijgen. Ook de vraag of de productiestijging bij de kleine boer gehaald moet worden of dat er behoefte is aan nieuwe vormen van grootschaliger landbouw wordt niet beantwoord. Regionale landbouwontwikkeling zou een van de weinige zinvolle hulptaken voor de Europese Unie zijn, maar deze inkopper verzilvert de WRR helaas niet in de passages over multilaterale instellingen.
Over de 0.7 of 0.8% kun je lang en breed discussiëren. De voorbeeldfunctie van Nederland en enkele andere landen is mij veel waard. Deze nu opgeven is een slecht signaal. Andere landen kijken wel degelijk naar ons. Wel is het advies om de hulpbijdrage als een fonds te beheren een goede suggestie: het neemt de bestedingsdruk aan het eind van een kalenderjaar weg. De grote vraag blijft: hoe ga je armoede te lijf én hoe creëer je tegelijkertijd die zo gewenste middenklasse in Afrika? Gaan een paar landen zomaar het goede voorbeeld geven? Weten de grote bedrijven Ghana en Tanzania ineens te vinden, gaan ze maatschappelijk verantwoord ondernemen, het lokale MKB steunen en niet ondermijnen, belasting betalen en vooral investeren in productie die veel mensen inkomen verschaft? Hoe krijgen we een cruciale speler als Nigeria in het gareel? Wanneer Nigeria een goed functionerende democratische rechtsstaat zou zijn en de olie-inkomsten zouden worden benut om het land te ontwikkelen, zou dat een enorme aanzuigende werking op de hele regio hebben. Maar, zoals de WRR ook stelt: de verschillende ethnische groeperingen in het land hadden voorheen weinig met elkaar te maken en die mentaliteit overheerst nog steeds. Nigeria was nooit de bedoeling….
Na alle verhandelingen over het nut van hulp, de onmeetbaarheid en de conclusie dat het effect positief, nul of negatief kan zijn komt de WRR aan het eind van het verhaal toch nog met een parmantige uitglijder: “Ontwikkelingshulp is nu vergelijkbaar met een schot confetti: goed bedoeld maar zelden in de roos”. Ach vooruit, ik ga er maar van uit dat deze metafoor na afloop van een dag hard werken in de kroeg is verzonnen. We kunnen in elk geval even vooruit met dit rapport.