News

Henk Molenaar: Hoeveel ongelijkheid kan een interdependente wereld verdragen?

Development Policy24 Jan 2010Henk Molenaar

Chapeau voor Peter van Lieshout c.s.! Zij breken met het WRR rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie’ het debat over ontwikkelingshulp open, ontdoen het van ideologische mystificaties en tillen het naar een hoger niveau. Het rapport kent een breedte en diepgang die we in dit debat zelden aantreffen. Het zoekt de nuance maar tegelijkertijd maakt het keuzes. Het durft heilige huisjes omver te halen maar doet dat niet vanuit een vooringenomen ideologische positie. Ik zal mij in mijn commentaar beperken tot enkele aspecten die ik als het meest opmerkelijk of als het meest pregnant beschouw.

Het ontwikkelingsbegrip dat de WRR hanteert

Opmerkelijk vind ik de omschrijving die het rapport geeft van het begrip ontwikkeling als een bewuste versnelling van modernisering. Het woord modernisering wijst op een vermeende westerse oorsprong van ontwikkeling en van westerse processen van sociale transformatie als model voor ontwikkeling. Het rapport geeft dat ook expliciet aan: ‘modernisering is een aanduiding van wat in het Westen is gerealiseerd …’ Het geeft ook aan dat er in de literatuur weinig radicale alternatieven te vinden zijn. Deze stelling getuigt van een verfrissende eerlijkheid. Het gaat bij ontwikkeling om het versneld realiseren van een productieve economie, een responsieve overheid en een open samenleving, processen die historisch gezien voor het eerst in het Westen zijn gerealiseerd.

Natuurlijk haast het rapport zich uit te leggen dat dit alles niet noodzakelijkerwijs de vorm hoeft aan te nemen die het in het Westen heeft gevonden en tevens dat er andere ontwikkelingstrajecten denkbaar zijn om die modernisering te bereiken dan die in het Westen zijn gevolgd. Maar de richting van ontwikkeling is hiermee toch gegeven. Als deze uitleg breed zou worden geaccepteerd kan dat leiden tot een aanzienlijke vermindering van spraakverwarring (denk aan begrippen als endogene ontwikkeling, of alternatieve ontwikkeling versus alternatieven voor ontwikkeling).

Maar tegelijkertijd moet dan worden onderkend, zoals de WRR zelf ook expliciet doet, dat dit niet meer is dan een schets van richtinggevende noties. Er ligt geen theorie over vooruitgang of sociale transformatie aan ten grondslag. Conceptueel is het begrip ook nogal rommelig, zoals ik zo dadelijk zal betogen. Kortom, het is geen wetenschappelijk begrip en dat wreekt zich.

Conceptueel rommelig omdat het een aantal ongelijksoortige zaken bijeen veegt. Het gaat volgens de WRR bij ontwikkeling om een gesynchroniseerde vierdubbele transitie van de economie, de overheid, het politieke systeem en de samenleving. Het valt op dat er bij het politieke domein een onderscheid gemaakt wordt tussen het politieke systeem enerzijds en de belangrijkste speler daarbinnen, de overheid, anderzijds. Bij het economische domein wordt een dergelijk onderscheid niet gemaakt. Tenslotte is er de samenleving als vierde categorie. Maar omvat de samenleving niet zowel het economische als het politieke systeem? Elders wordt gesproken over een onderscheid tussen economische, politieke, bestuurlijke en sociale dimensies, waarbij gesuggereerd wordt dat dit min of meer naast elkaar staande facetten zijn.

Nu valt er wel iets te zeggen voor de gedachte dat modernisering draait om de verzelfstandiging van het economische en het politieke domein. Sinds de vroeg moderne periode hebben de markt en de staat zich in het Westen verzelfstandigd ten opzichte van het bredere sociale weefsel van de samenleving, overigens in nauwe onderlinge samenhang. Het zijn relatief autonome domeinen geworden met eigen regels, actoren en een eigen dynamiek. In veel ontwikkelingslanden is dat niet of veel minder het geval. Daar lopen tal van andere sociale processen dwars door economie en politiek heen, processen die dan ook vanuit een modern perspectief onvermijdelijk als negatief voor ontwikkeling worden beoordeeld (cliëntelisme, de neo-patrimoniale staat). Een analyse hiervan had tot een iets betere theoretische duiding van het ontwikkelingsproces kunnen leiden. Nu blijft dat impliciet en dat wreekt zich in vrijwel het gehele rapport. De meeste aandacht gaat naar de economie en de staat, het sociale domein fungeert min of meer als restcategorie.

Armoedebestrijding en economische groei

Het rapport kiest onomwonden voor een benadering gericht op economische groei en het loslaten van de bestaande focus op armoedebestrijding. De beschrijving van het staande beleid waarbij armoedebestrijding centraal staat laat echter te wensen over. Armoedebestrijding wordt voorzien van meerdere adjectieven (al dan niet tussen haakjes): directe armoedebestrijding, zichtbare armoedebestrijding, concrete armoedebestrijding, die alle bedoeld lijken om een veronderstelde korte termijnfocus te onderstrepen. Armoedebestrijding wordt geassocieerd met directe hulp, het verbeteren van directe levensomstandigheden, aandacht voor acute noden en zaken die nu zichtbaar zijn (in plaats van aandacht voor mogelijkheden voor de toekomst), zorg voor de armen en zelfs met palliatieve zorg.

Dit doet werkelijk geen recht aan het brede, multi-dimensionale begrip van armoede dat in het beleid wordt gehanteerd. De WRR staat onvoldoende stil bij het gegeven dat in samenlevingen waarin de economie zich niet of nog onvoldoende heeft verzelfstandigd tot een eigen domein, die economie niet goed van het sociale domein te onderscheiden valt. De raad doet ook geen recht aan strategieën voor armoedebestrijding die juist gericht zijn op (inclusieve) groei. In een kennelijke poging een duidelijke keuze te maken voor een nieuwe beleidsmatige focus wordt een valse tegenstelling gecreëerd die een karikatuur maakt van het huidige beleid. Op dit punt levert de WRR geen zinvolle bijdrage aan het debat. Ik schaar mij dan ook in het koor van diegenen die op dit punt protest aantekenen en beschouw dit als de meest ernstige faux pas van het rapport.

Dat laat overigens onverlet dat ik de oproep voor aandacht voor zelfredzaamheid en zelfoplossend vermogen van harte onderschrijf, maar dat geldt waarschijnlijk voor iedereen. Dat daar economische groei voor nodig is wordt door het rapport goed beargumenteerd (voor zover dat nog niet voor zich sprak).

Coherentie, internationale publieke goederen en global governanceZeer waardevol is de uiteenzetting over de noodzakelijke verbreding van de agenda. Dit is bepaald geen nieuw onderwerp, maar de raad slaagt er in op heldere wijze de verschillende dimensies van deze problematiek inzichtelijk te maken en systematisch te bespreken. Ik beschouw dit nu juist als één van de meest waardevolle onderdelen van het rapport en onderschrijf van harte de verschillende aanbevelingen (oprichting van een instituut of netwerk voor global issues, sterkere rol van de coherentie-eenheid, een minister voor ontwikkeling én mondialisering).

Toch meen ik dat de raad ook op dit punt een steek heeft laten vallen en wel in het onvoldoende problematiseren van economische groei. Geldt dat groei een noodzakelijk middel is voor ontwikkeling van de armste landen, op mondiaal niveau ligt dat anders. Ongecontroleerde economische groei leidt tot toenemende ongelijkheid en verdeling leidt juist tot minder groei. Het rapport wijst er op dat verschillen in inkomen de afgelopen decennia zowel binnen landen als tussen landen zijn toegenomen en dat de verschillen in vermogen nog veel groter zijn dan de verschillen in inkomen. Het rapport voorspelt bovendien dat er in 2050 vier keer zoveel mensen op de wereld zijn als nu en dat die gemiddeld negen keer zo rijk zijn. En dat in een wereld waarin het klimaat verandert, de biodiversiteit snel achteruit gaat en natuurlijke hulpbronnen uitgeput raken. Achter die voorspelde toename van gemiddelde welvaart mogen we bovendien een verdere toename van ongelijkheid veronderstellen.

Kan de wereld een dergelijke groei aan? Is het bijvoorbeeld denkbaar dat door een vergroening van de economie de aanslag op het milieu tot stilstand komt? Het door prijsstelling internaliseren van public goods in de economie zal verspilling tegengaan en leiden tot een meer economische allocatie van hulpbronnen, maar legt de uitputting niet stil zoals elementaire economische logica laat zien. Naarmate een grondstof schaarser wordt zal de prijs stijgen en de uitputting dien ten gevolge afremmen. Maar de uitputting komt pas tot stilstand als de prijs begint te naderen tot een oneindig hoge limiet. Niemand kan zich die prijs veroorloven en de vraag valt weg. Dat gebeurt precies op het moment dat de voorraad daalt tot een oneindig lage limiet en ook het aanbod wegvalt. Zie hier de wonderen van de onzichtbare hand: vraag en aanbod vallen samen, de markt ruimt en een nieuw evenwicht komt tot stand.

Zullen nieuwe technologieën een alternatief bieden als slinkende natuurlijke hulpbronnen schaarser en duurder worden? Het lijkt uiterst twijfelachtig dat door intellectuele (private) eigendomsrechten beschermde technologieën slinkende internationale publieke goederen kunnen compenseren. Het zal op zijn minst gepaard gaan met verder toenemende ongelijkheid, uitsluiting en marginalisering van grote groepen. En daar gaat het om. Hoeveel ongelijkheid kan een steeds meer interdependente wereld aan? Vroeger of later zal voortgaande mondiale groei omslaan van een public good in een public bad en misschien is dat punt al bereikt. De notie van economische groei als panacee voor alle problemen lijkt eerder metafysisch dan realistisch.

Deze thematiek stelt uitdagingen aan coherentie en global governance die uitstijgen boven de onderwerpen die al door de WRR zijn geagendeerd. Het is jammer dat de raad mondiale economische groei niet problematiseert en bespreekt in het kader van de verbreding van de ontwikkelingsagenda. Het lijkt me dat dit een fundamentele discussie is. Het is bovendien een discussie die doorgetrokken kan worden naar wat vanuit een ontwikkelingsperspectief gezien kan worden als alternatief voor mondiale economische groei, het investeren in sociaal kapitaal. Het is uit de literatuur bekend dat sociaal kapitaal minstens evenveel als materieel gewin bijdraagt aan menselijk welzijn en geluk. Sociaal kapitaal lijdt bovendien niet onder de dwang tot eindeloze accumulatie omdat de waarde ervan altijd relationeel en contextueel is. Helaas heeft de raad het sociale domein als restcategorie behandeld en deze dimensie onvoldoende verkend.

Overigens reikt de raad wel een handvat aan waarmee het mogelijk zou worden zo’n discussie te entameren. Het gaat om de notie van verlicht collectief eigenbelang. In een wereld van toenemende interdependentie, ongelijkheid en druk op het natuurlijk milieu zijn er ook groeiende mogelijkheden voor het onderkennen van gedeeld belang. Ik omarm dan ook de suggestie van de raad dit als uitgangspunt te kiezen voor het beleid voor ontwikkeling en mondialisering.

Kennis en professionalisering

Tot slot enkele opmerkingen over benodigde kennis en vaardigheden. Ik verwelkom de oproep tot meer aandacht voor kennis en onderzoek (zowel in de partnerlanden als in Nederland zelf), maar ik wil me hier beperken tot het voorstel om te komen tot een professionele organisatie. Ik vraag me af of hier door de raad niet een te snelle conclusie getrokken wordt.

Ik deel de mening dat er het nodige schort aan de kennis (kenniscreatie, kennisborging, kennisdeling, kennisbenutting) binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het postennetwerk. Ongetwijfeld hangt dit samen met de snelle functieroulatie en het bredere HRM beleid dat resulteert in generalisten. Maar er zijn naar mijn gevoel nog wel andere factoren in het spel.

Het gaat bij ontwikkelingshulp en internationale samenwerking om verschillende vormen van kennis en vaardigheden. Door de raad wordt een tekort geconstateerd aan professionele kennis van ontwikkelingsprocessen en aan landenspecifieke kennis, een mening die door velen wordt gedeeld. Ook ik constateer een verontrustend vertrouwen in instrumenten die de vorm aannemen van checklists, stramienen en procedurebeschrijvingen en die er voor dienen om de gevaren van een gebrek aan kennis te ondervangen.

Maar er is ook behoefte aan andere competenties. Zo zijn diplomatieke vaardigheden van belang voor beleidsdialoog en politieke onderhandelingen. Het kunnen aftasten van achterliggende motieven en het verkennen van de speelruimte bij onderhandelingen is iets heel anders dan het beschikken over inhoudelijke thematische kennis. Binnen de sector bestaat daar over het algemeen weinig erkenning en waardering voor. Ook de raad besteedt er in zijn rapport geen aandacht aan.

Het is de vraag of deze verschillende vormen van kennis en vaardigheden gecombineerd behoren te worden, maar ook of ze wel gecombineerd kúnnen worden, binnen een persoon, een afdeling of een organisatie. Het lijkt mij dat hiervoor nadere analyse en wellicht vergelijkend onderzoek wenselijk is. Maar de knuppel is op dit punt weer in het hoenderhok en dat levert zonder twijfel een interessant debat op.