News

Joep Houterman: Hoger onderwijs, een noodzakelijke voorwaarde voor ontwikkeling

Development Policy12 Mar 2010Joep Houterman

We zijn er verder mee dan de WRR denkt

De Nuffic (1) heeft met grote interesse kennisgenomen van het WRR-rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie’. Met deze reactie willen wij bijdragen aan de discussie over dit rapport, zowel vanuit onze brede doelstelling als vanuit onze verantwoordelijkheid als beheerder van de hogeronderwijsprogramma’s van de minister voor Ontwikkelingsamenwerking.

Onderwijs en armoedebestrijding

De WRR stelt (economische) ontwikkeling centraal en stelt voor dat Nederland minder aandacht geeft aan programma’s gericht op directe armoedebestrijding, zoals de ondersteuning van het basisonderwijs. De Nuffic plaatst daar graag enkele kanttekeningen bij.

De WRR constateert ten eerste op basis van werk van OESO/DAC dat donoren op geografische gronden kluitjesvoetbal bedrijven: ze zoeken elkaar op in bepaalde landen. Donoren doen echter ook aan beleidsmatig kluitjesvoetbal. Ze lieten namelijk in de jaren tachtig gezamenlijk het beroepsonderwijs vallen, omarmden in de jaren negentig het basisonderwijs en lieten in diezelfde jaren negentig de aandacht voor landbouw versloffen. Langzamerhand keren ze gezamenlijk het basisonderwijs de rug toe. Zowel de landbouw als het beroepsonderwijs komt nu echter weer bij de donoren in beeld.

Dit komt doordat donoren op hetzelfde moment dezelfde beleidsmatige evaluaties uitvoeren, die vergelijkbare conclusies en aanbevelingen opleveren. Het negatieve effect is dat de sector die uit de gratie raakt dan ook vaak collectief uit de gratie is, van donoren, maar ook – en dat is erger – van nationale overheden. Consensus over ontwikkelingsbeleid tussen donoren lijkt in de praktijk namelijk van groter belang dan het nastreven van complementariteit van ideeën en benaderingen. Dat leidt dan uiteindelijk tot zoveel problemen, dat de betreffende sector na vijftien jaar verwaarlozing opnieuw hoog op de agenda komt.

Deze vicieuze cirkel lijkt ons een slechte zaak, zeker voor het basisonderwijs. Zonder goed basisonderwijs blijft ook het onderwijs op hogere niveaus achter. Kortom: Nederland kan wel minder aandacht besteden aan basisonderwijs, maar dan is het van belang dat andere donoren en uiteraard de nationale overheden dat compenseren. Anders staat nu al vast dat in 2025 het basisonderwijs weer vooral meer aandacht moet krijgen, omdat het in de jaren ervoor collectief genegeerd is.

De WRR is ten tweede kritisch over de rol van formeel beroepsonderwijs en hoger onderwijs in ontwikkelingslanden. Sterke formalisering en het niet aangesloten zijn op de leerbehoefte van inwoners van ontwikkelingslanden zijn een kenmerkend zwak punt. Die constatering is voor de Nuffic juist een reden om daar – in opdracht van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking – wel aan te werken. Hoewel goed onderwijs geen voldoende voorwaarde is voor ontwikkeling, is en blijft het zeker noodzakelijk.

Verouderde lesmethoden, curricula en organisatiestructuren worden bovendien wel degelijk aangepakt in diverse landen. Daarvoor bestaat vaak landelijk beleid, en veel instellingen in ontwikkelingslanden hebben die verbeteringen in hun eigen strategie opgenomen. Het ene land is daar uiteraard verder in dan het andere. De 160 NPT-projecten ondersteunen dat beleid. In NICHE is dat onverkort ook voorzien. Bijna zonder uitzondering werken deze projecten heel concreet aan kwaliteit en een betere aansluiting tussen het onderwijs en de behoeften die de buitenwereld en vooral de arbeidsmarkt voor afgestudeerden daaraan stellen. De specifieke aandacht voor gender daarbinnen is ook een aspect van kwaliteit en relevantie. In toenemende mate is er sprake van het invoeren van competentiegericht onderwijs, vooral in het groeiende aantal projecten dat zich op het beroepsonderwijs richt. Het Nederlandse beroepsonderwijs heeft daarin ook een competitief voordeel ten opzichte van andere, meer traditioneel ingerichte stelsels van beroepsonderwijs.

De WRR onderscheidt ten derde drie doelstellingen voor ontwikkelingshulp. Aan de eerste doelstelling (concrete en directe armoedebestrijding) dragen de door de Nuffic beheerde hogeronderwijsprogramma’s alleen indirect bij. Deze programma’s richten zich namelijk vooral op de tweede doelstelling: ontwikkeling gericht op structurele verbetering in landen door duurzame economische bedrijvigheid. Goede professionals, opgeleid in goede onderwijsinstellingen in de ontwikkelingslanden zelf (NICHE/NPT) of in Nederland (NFP), stellen de organisaties waarvoor zij werken in staat een bijdrage te leveren aan de (economische) ontwikkeling van hun land.

Ook aan de derde doelstelling, bijdragen aan mondiale publieke goederen, dragen de programma’s bij – zij het meer indirect. Ontwikkelingslanden hebben een goede kennisinfrastructuur en goed opgeleide kenniswerkers nodig om een rol te kunnen spelen in de coördinatie van mondiale vraagstukken. Dit is ook een van de onderliggende drijfveren voor de Nuffic om deze programma’s te willen beheren. Internationale ontsluiting van kennis is in zichzelf een mondiaal publiek goed en draagt bij aan evenwichtige ontwikkeling van landen, Nederland incluis. Het gaat dan om een duurzame, structurele verbinding, dus om samenwerking met ontwikkelingslanden, voorbij de ontwikkelingshulp waarvan de programma’s een exponent zijn.

Prioriteiten, focus en samenhang

De WRR benoemt landbouw, water en goed bestuur als prioritaire sectoren. In de programma’s die de Nuffic beheert nemen deze sectoren al een belangrijke plaats in. Dat is geen effect van ouderwetse aanbodsturing van het Nederlandse hoger onderwijs, maar een resultaat van bijna tien jaar vraagsturing in deze programma’s. Blijkbaar erkennen individuele aspirant-bursalen, beleidsmakers in ontwikkelingslanden en de individuele ambassades die specifieke kennisvelden waarin Nederland zich internationaal weet te onderscheiden.

De WRR adviseert een goede behoefteanalyse op landenniveau, om zo keuzes te maken voor bilaterale programma’s. De Nuffic onderschrijft het belang hiervan. We passen dit principe dan ook al toe in het NICHE programma, hoewel de keuzes voor de bilateraal ondersteunde sectoren dan wel al vaststaan.

De WRR bepleit verder samenhang en focus in de Nederlandse ontwikkelingshulp. Al sinds 2003 worden de capaciteitsopbouwprojecten verbonden aan de sectoren van de Nederlandse bilaterale hulp. Met ingang van 2009 is het NICHE-programma in instrumentele zin nog sterker verbonden aan het bilaterale programma. Bovendien is dit programma sterker ingebed in het nationale beleid en afgestemd met andere donoren. Met de positionering van NICHE zet de minister voor Ontwikkelingssamenwerking een stap in de richting van hulp als “langdurige programmatische investering, die een samenhangend pakket van interventies omvat en die met lokale instituties of actoren wordt uitgevoerd”.

De Nederlandse hogeronderwijsprogramma’s hebben in bijna alle donorlanden hun tegenhanger. In alle landen, ook Nederland, zijn deze programma’s gebonden aan het eigen hogeronderwijssysteem (2). Dit levert uiteraard spanningen op met de Verklaring van Parijs en de Accra Agenda, waarvan wij ons als beheerder bewust zijn. Samen met onze Noorse zusterorganisatie SIU hebben we daarom het initiatief genomen om met collega-beheerders van vergelijkbare programma’s uit andere landen te komen tot concrete en praktische afspraken. Binnen de mogelijkheden die wij hebben kunnen we dan een bijdrage leveren aan coördinatie en harmonisatie.

Professionele uitvoering

De WRR pleit voor NLAid als uitvoeringsorganisatie en verwijst daarbij naar vergelijkbare organisaties in het buitenland. Twijfel aan de kwaliteit van het personeel op ambassades is daarbij een ondersteunend argument. Het voorbeeld van de Japandeskundige in Mali verwordt echter gauw tot een karikatuur, die afleidt van de nuances die de WRR zelf maakt ten aanzien van de organisatie van de hulp.

Niettemin delen wij het uitgangspunt dat uitvoeringsexpertise het best is ingebed in een organisatie die daarop is ingericht; niet alleen qua inhoudelijke expertise, maar ook qua structuur, werkprocessen en cultuur. De Nuffic heeft zich de laatste jaren dan ook zeer ingespannen dit ook in de eigen organisatie in praktijk te brengen. Het blijft echter belangrijk om te kunnen profiteren van de professionaliteit van ambassadestaf die lokaal goed aangesloten is en effectief weet op te treden in een politiek-bestuurlijke context. Die expertise is een noodzakelijke en welkome aanvulling op die van een uitvoeringsorganisatie als de Nuffic.

Kennis van ontwikkeling

De Nuffic deelt de constatering van de WRR dat ontwikkelingshulp een complexe problematiek kent waarbij hoogwaardige kennis nodig is om de kwaliteit en de effectiviteit van de hulp te vergroten. We onderschrijven dat een grotere investering in de kennisinfrastructuur in de sector en in de verbreding en verdieping van kennis daarbij gaat helpen. Overigens denken we dat diverse hogeronderwijs- en onderzoeksinstellingen in Nederland op dat terrein al het nodige te bieden hebben.

Louter goede studies door uitmuntende onderzoeksinstituten en een hoog niveau van opleidingen zijn echter niet toereikend. Professionals in deze sector – dus niet alleen bij NLAid, maar ook bij de andere actoren in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking – moeten ook een loopbaan kunnen doormaken om de ‘tacit knowledge’ op te doen die nodig is om de complexiteit van de vraagstukken in de sector aan te kunnen. In een dergelijke loopbaan is daadwerkelijke werkervaring in ontwikkelingslanden van groot belang.

Met het terugdringen van de technische assistentie als belangrijk instrument voor ontwikkelingshulp en het sterk internationaliseren van bijvoorbeeld een organisatie als SNV zijn de loopbaanmogelijkheden voor Nederlandse ontwikkelingsdeskundigen echter sterk beperkt. De Nuffic pleit niet voor een terugkeer naar de ‘goede oude tijd’. We pleiten wel voor een kritisch debat over het op peil houden van de expertise in de Nederlandse ontwikkelingshulpsector en over de manier waarop loopbaanbeleid daarin een rol speelt.

De hogeronderwijsprogramma’s zelf spelen hierin overigens een belangrijke rol. Daarbinnen wordt kennis opgebouwd en uitgewisseld. Het Nederlandse hoger onderwijs kan daardoor de rol spelen van opleider, trainer en aanbieder van technische assistentie binnen dit soort programma’s. Zo leveren we een noodzakelijke bijdrage aan een in de praktijk gewortelde kennisinfrastructuur over ontwikkelingshulp.

Uiteraard is er nog meer nodig. Er bestaat behoefte aan arrangementen die aanzienlijk verder gaan dan nu mogelijk is binnen de bestaande financiering van instellingen. Dit is niet alleen een vraagstuk voor de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, maar ook voor zijn collega’s van OCW en LNV – zowel qua beleid als financiering.

Ten slotte

De WRR pleit voor minder pretentie en meer ambitie. Terecht, vindt de Nuffic. Laten we de ambitie oppakken, maar er tegelijkertijd voor waken dat de ambitie van morgen niet de pretentie van overmorgen wordt.

———————————————————————————

Footnotes

  1. De Nuffic beheert namens de minister voor Ontwikkelingssamenwerking de zogeheten hogeronderwijsprogramma’s NICHE, NPT en NFP. NPT en NICHE richten zich op institutionele versterking van postsecondair onderwijs (inclusief beroepsonderwijs) in 23 landen. NFP verstrekt beurzen voor opleiding van midcareerprofessionals uit 61 landen. Nederlandse hogeronderwijsinstellingen en andere kennisintensieve organisaties zijn betrokken bij de uitvoering van deze programma’s door het leveren van technische assistentie (NICHE, NPT) en het aanbieden van opleidingen (NFP, NICHE/NPT).
  2. De Nuffic bevordert de institutionele samenwerking tussen Nederlandse hogeronderwijsinstellingen en hun counterparts in andere landen. De Nuffic houdt zich actief bezig met generieke promotie van studenten- en stafmobiliteit van en naar Nederland, het ontsluiten van kennis over onderwijssystemen in andere landen en het genereren en aanbieden van kennis over internationalisering van het hoger onderwijs. Deze activiteiten die direct of indirect raakvlakken hebben met ontwikkelingslanden worden gefinancierd door de minister van OCW.
  3. Deze programma’s vormen voor de betrokken instellingen namelijk een belangrijke inhoudelijke verbinding met ontwikkelingslanden. Bovendien gaan de meeste programma’s (met uitzondering van de Nederlandse) uit van financiering door de onderwijsinstellingen zelf, omdat hun eigen ministeries van Onderwijs deze bijdrage aan ontwikkelingshulp cofinancieren.