Deze bijdrage is op persoonlijke titel.
Door velen is het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid geprezen: goede analyse, mooi historisch overzicht, toegankelijk geschreven en in adviezen radicaal. Tegen de achtergrond van een bijzonder laag niveau van publieke discussie over ontwikkelingssamenwerking in de afgelopen jaren, is het rapport ‘Minder pretentie, meer ambitie’ inderdaad zeer welkom. Het rapport nodigt uit tot een kwalitatief hoog niveau van discussie. Ontwikkelingssamenwerking verdient dat hoge niveau ook: OS is één van de kernen van de internationale relaties die Nederland onderhoudt en wil onderhouden. Ontwikkelingssamenwerking is een expressie van een genuanceerde, diverse, brede en afgewogen positionering van Nederland in de wereld. De Raad maakt dat in zijn rapport ook zeer duidelijk door ontwikkelingssamenwerking onontkoombaar te noemen, door prikkelend te kiezen voor ‘verlicht eigenbelang’, waarin solidariteit, rentmeesterschap en eigen belang alledrie een plaats vinden en door nadrukkelijk ontwikkelingssamenwerking te positioneren binnen het globale kader van mondiale ontwikkelingen, mondiale publieke voorzieningen en generatieoverstijgende belangen. Het rapport is geen finaal antwoord op hoe de Nederlandse OS er in de toekomst uit moet zien. Het is vooral een aanzet tot de zo noodzakelijke discussie over de rol van Nederland in de wereld. Het rapport roept vragen op, die verdere discussie vereisen. Vragen over de samenhang tussen analyse en advisering bijvoorbeeld. Vragen over volledigheid van de analyse en keuzes die daarin worden gemaakt.
Centraal in het rapport staat de keuze van de Raad voor een fundamenteel ander ontwikkelingsbeleid: een breuk met ‘historisch gegroeide mantra’s’. De Raad claimt die fundamentele breuk door niet langer te kiezen voor de hoofddoelstelling armoedebestrijding maar voor versterking van zelfredzaamheid. Het loont de moeite eens dieper in te gaan op die beide doelstellingen en de vraag of er werkelijk sprake is van een fundamentele breuk. Op zoek naar wat de Raad zelf als armoedebestrijding definieert, tast ik volledig in het duister. De Raad spreekt over het verbeteren van directe levensomstandigheden via investeringen in sociale sectoren. Hierbij worden met name onderwijs, gezondheidszorg en drinkwater genoemd. Een focus op voorzieningen derhalve. Daaraan verbonden worden opmerkingen over meetbaarheid, resultatendwang en verenging van OS tot dienstverlening. Resultaten in mondiale welzijnsverbetering worden erkend, maar de invloed van OS daarop wordt betwijfeld. Het streven naar inkomensstijging wordt als mislukt geportretteerd. Kortom, armoedebestrijding is vooral palliatieve zorg zonder een sterker wordende economische basis. Hiermee herdefinieert de Raad het begrip armoedebestrijding. Immers, in 1999 zijn donoren en ontwikkelingslanden –geïnspireerd door het denken van onder andere Armatya Sen- tot een invulling van het begrip armoedebestrijding gekomen vanuit 5 verschillende dimensies: de sociale, de economische, de culturele, de politieke en de veiligheidsdimensie. Al deze dimensies van armoede betreffen de mate waarin individuen de vrijheid hebben om zich in die dimensie te ontwikkelen. Armoedebestrijding is dus geen begrip dat eenzijdig kijkt naar sociale voorzieningen en inkomen of werkgelegenheid. Ook vraagstukken van veiligheid (voedsel, onderdak, fysiek geweld), van culturele identiteit (discriminatie, inheemse volkeren problematiek, gender, religie) en politiek (macht, burgerlijke en politieke rechten, democratie) spelen een essentiële rol. Als al deze dimensies op waarde worden genomen, wat is dan meer nodig om zelfredzaamheid te bevorderen? Ik denk helemaal niets. De essentie van wat de WRR betoogt lijkt mij helemaal niet een verschil tussen zelfredzaamheid en armoedebestrijding, maar een verschil tussen een micro en een macro benadering van ontwikkeling. De armoededefinitie geeft een micro perspectief: wat betekent armoede voor individuen. Het huidige ontwikkelingsbeleid doet dat precies zo. Analyseer op micro niveau, maar handel op macro niveau is het motto sinds de invoering van de sectorale benadering in d eNederlandse OS. De WRR kiest voor economie en voor de rol van de staat daarin als regulator en bewaker; hij kiest ook voor de rol van de staat als beheerder van de relaties met mondiale ontwikkelingen. Een typisch macro perspectief derhalve, voor analyse en handelingen.
Waarom stelt de Raad zo nadrukkelijk vast dat een fundamentele breuk nodig is als zelfredzaamheid en armoedebestrijding in de praktijk vrijwel dezelfde betekenis krijgen. In het begrip armoede, zoals hierboven gedefinieerd, ligt besloten dat er sprake is van voortdurende strijd om de mate waarin toegang tot sociale voorzieningen, economische bronnen, macht, identiteit en veiligheid. Die strijd is soms hard en neemt dan fysieke vorm aan: oorlog, discriminatie, uitsluiting en uitbuiting. Natuurlijk helpt het als die strijd kan worden verlicht door steeds maar toenemende welvaart, een keuze die de WRR impliciet nadrukkelijk maakt. We zien ook in de armste landen in Afrika het laatste decennium heel behoorlijke groei. Op landenniveau, macro-economische groei. Maar in grote gebieden en hele samenlevingen is die groei er vaak niet. En gaat verandering nog steeds gepaard met strijd. De Raad benoemt die strijd niet en mist mijns inziens daarmee een fundamenteel punt in de analyse. Dit beïnvloedt ook sterk het advies: zet meer in op economische groei. Immers, dan is verdeling en herverdeling een stuk eenvoudiger. Dat is een volstrekt logische redenering, indien die groei er ook daadwerkelijk komt en armen ook van die groei kunnen profiteren. Zo niet, dan dringen heel andere strategieën zich op. Dat zijn niet zozeer strategieën gericht op toepassing van geweld om belangen te herschikken, maar strategieën om die strijd te kanaliseren in politieke strijd. Strijd die gaat om toegang tot economische bronnen, om toegang tot macht en om de vrijheid om identiteit te ontwikkelen.
De WRR definieert vervolgens ontwikkeling als een versnelde modernisering van relaties tussen economie, bestuur, politiek en samenleving. In de eerste hoofdstukken waarin een historisch overzicht wordt geboden van ontwikkelingen in bijvoorbeeld Azië, concludeert de Raad dat in Zuid-Korea ontwikkelingen vooral op gang kwamen doordat gebruik werd gemaakt van de sterke factor: het bestuurlijke vermogen om diensten te verlenen en beleid af te dwingen. Ontwikkeling dus geïnspireerd vanuit de bestuurlijke kracht. Hieraan vooraf ging een harde strijd om feodale structuren in de landbouw af te breken (waarin de VS een hoofdrol speelden) en familiale verbanden in de industrie (Chobols) ondergeschikt te maken aan de bestuurlijke vereisten. In dat proces werd de samenleving ‘rustig’ gehouden door effectieve dienstverlening en de politieke elites door privileges via autocratisch bestuur. Bovenal werd flinke economische groei bereikt als basis waarop het bestuur verdere ontwikkeling tot stand wist te brengen. In zijn ‘ Violence and Social Order’ heeft Douglass North dit proces ook –en beter- beschreven. North stelt immers dat juist samenlevingen waarin vrijheden nog beperkt zijn (in lijn met de hierboven gegeven definitie van armoede) zich karakteriseren door een monopolisering van politieke en economische macht en dat ontwikkeling dan eigenlijk alleen mogelijk is door economische macht geleidelijk aan te liberaliseren. Om de overgang te bereiken naar een samenleving met volledige vrijheden is het liberaliseren van politieke macht een vereiste. Voor North een volgtijdelijkheid, die ook de WRR lijkt te accepteren. Maar wel een volgtijdelijkheid die wordt gevoed door structurele veranderingen die zich weliswaar langzaam maar wel zeker voltrekken binnen samenlevingen.
In het netwerk van relaties tussen economie, bestuur, politiek en samenleving zijn allerlei strijdtonelen te identificeren. Tussen economie en politiek betreft dat bijvoorbeeld de ontvlechting van politieke en economische macht. Tussen samenleving en bestuur gaat het bijvoorbeeld om inclusiviteit en in de relatie tussen bestuur en economie gaat het om de afbakening en ordening van publieke en private ruimte. Tussen bestuur en politiek betreft het bijvoorbeeld processen van verantwoording en transparantie en tussen politiek en samenleving om democratisering. Op al deze strijdtonelen zijn ook burgers actief, of ze nu bij overheden werken, in politieke bewegingen actief zijn, bij bedrijven werken of in sociale bewegingen actief zijn. Die burgers pakken die veranderingsprocessen op. Dus ook binnen samenlevingen zijn belangrijke tonelen van strijd en verandering aanwezig. Met ruimte voor beïnvloeding van buitenaf, meer dan de WRR lijkt te beseffen. Het is van groot belang in elk samenleving en elk land de actieve strijdtonelen te identificeren. Daarbij -en die verbinding maakt de WRR helaas niet- spelen mondiale ontwikkelingen in op elk van die relaties. Ontwikkeling gaat dan vooral om het kanaliseren van strijd op deze tonelen: dat betekent een beperkte rol van buitenaf, maar belangrijk qua timing en proportie; een erkenning van het primaat van lokale actoren en processen en de eigen route en uitkomsten die zullen worden gedefinieerd. Niet vanuit een lokaal isolement, maar juist vanuit een besef dat de lokale belangenstrijd zich vermengt met mondiale processen. Het zijn die mondiale processen die nieuwe bedreigingen maar ook nieuwe kansen in beeld brengen, waardoor lokale problemen oplosbaar kunnen worden. Inderdaad is er dan geen plaats voor blauwdrukdenken. Dat is geen nieuw inzicht van de WRR, maar een inmiddels stevig omarmde internationale consensus. Het betekent ook dat lang niet altijd grote omvang nodig is, dat een beperking van aantal landen om zo per land meer gewicht in de schaal te kunnen leggen geen automatisme is. Het betekent ook dat de agenda voor mondiale publieke goederen nauw verbonden moet zijn met wat dat op lokaal niveau betekent.
De drie ontwikkelingsdoelen van de WRR -verbeteren van directe levensomstandigheden, ontwikkeling van mensen en veiligstelling van mondiale publieke goederen- staan dus niet los van elkaar, maar zijn intrinsiek met elkaar verbonden. Volgtijdelijkheid van economische en politieke liberalisering is veeleer een uitkomst dan een inzet op de verschillende strijdtonelen. Waar ligt de kracht vanwaaruit verandering kan plaats vinden? Dat is een kernvraag die hoort bij een landspecifieke benadering. Of moet juist uitgegaan worden van de zwakste schakel, de ’binding constraint’ zoals de WRR voorstelt? Leidt die vraag wel een voldoende landenspecifieke benadering of is dat een insteek die voortvloeit uit een extern opgemaakte analyse? De WRR roept eerder het beeld op van dat laatste als het de capaciteit voor het analyseren van de ‘binding constraint’verbindt met de professionaliteitsuitdaging van donor Nederland.
Erkenning van het feit dat ontwikkeling ‘strijd’ betekent en dat het kanaliseren van strijd op zo’n manier plaatsvindt dat negatieve consequenties worden geminimaliseerd en kansen op doorbraken worden geoptimaliseerd, is mijns inziens de kern ontwikkelingssamenwerking. Dat is geen technisch/mechanische opdracht, verre van. Het doet een enorm beroep op zeer specifieke kennis. De WRR heeft daarin volkomen gelijk. Maar dat betekent niet per sé dat het ministerie zelf kennis van de organisatie van drinkwatervoorzieningen, van de werking van gezondheidszorgsystemen of van de inrichting van onderwijssystemen in huis moet hebben, maar vooral kennis van economische veranderingsprocessen, van politiek-bestuurlijke verhoudingen en van sociaal-culturele processen. Landen- en transitiekennis als handelsmerk van ontwikkelingssamenwerking. Daar ligt dus de professionaliseringsdruk op OS. Dit sluit nauw aan op de intern vaak besproken behoefte aan ‘ontwikkelingsdiplomaten’, mensen die op basis van een scherp inzicht in lokale verhoudingen, grote toegang tot lokale netwerken in staat zijn processen in verleden, heden en toekomst, op macro- en microniveau en tussen economie, bestuur, sociaal en milieu met elkaar te verbinden. Als de kennisbehoefte zo wordt gedefinieerd, ontstaat ook de mogelijkheid om die professionaliseringslag te maken door langere plaatsingstermijnen, door regionale of thematische focus. Samen met andere spelers. Immers,bovenstaande analyse maakt duidelijk dat bijvoorbeeld NGO’s en bedrijven een grote rol kunnen spelen, omdat zij ervaring hebben met het werken in lokale contexten. En omdat zij kunnen aansluiten bij de perspectieven van burgers die binnen die lokale samenlevingen actief zijn als werknemer, activist of bestuurder. Of juist omdat zijn aansluiten op mondiale en regionale netwerken en daardoor verbindingen kunnen leggen tussen lokale, nationale, regionale en globale ontwikkleingen. Die kennis hebben we hard nodig. Dat is een uitdaging aan het departement, die niet haaks hoeft te staan op de eisen die een diplomatieke dienst stelt. Het is vooral de vraag of aan beide behoeften vanuit OS en vanuit diplomatie ruimte gegeven kan worden. Zo niet, en die conclusie trekt de WRR, dan ligt een organisatorische scheiding voor de hand. Er bestaat geen automatisme dat tot de conclusie van de WRR leidt, juist ook omdat een holistische, geïntegreerde benadering van ontwikkeling zo hard nodig is. De realiteit zal leren welke oplossing het meeste soelaas zal kunnen bieden.
De WRR schiet mijns inziens dus tekort in de erkenning van belangenstrijd en de rol die daarin van buitenaf gespeeld kan worden. Daarom worden investeringen in sociale sectoren eerder als palliatief gezien dan als emancipatiebevorderend. Daarom ligt de focus zeer sterk bij economische groei met een bijna blinde vlek voor veiligheid, bestuurlijke hervorming en politieke democratisering. Daarom wordt gekozen voor forse aanwezigheid met invloed op basis van kracht in plaats van door inventieve timing en proportionaliteit. Daarom blijft na lezing van het WRR rapport toch het gevoel hangen dat de Raad terugschakelt naar een meer technische, welhaast mechanische ontwikkelingssamenwerking die breekt met de duidelijk politiekere oriëntatie van de afgelopen jaren. Het zijn deze vragen waarmee de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking al een paar jaar worstelt. Dat is een moeilijke worsteling, die zich helemaal niet zo gemakkelijk laat vertalen naar het toekijkende en vaak meelevende publiek. We zijn gevangen geraakt in een verantwoordingsdrift over resultaten, die heeft geleid tot een verenging van OS als dienstverlening. De WRR realiseert zich dit proces ook en noemt het ongewenst. Daar ben ik het volledig mee eens. Resultaten zijn erg belangrijk en een noodzakelijke vorm van verantwoording. Maar niet voldoende. Een meer politiek georiënteerde verantwoording, waarbij scherp kan worden aangegeven waarom Nederland welke rol precies wil spelen is nu dringend gewenst. Dat leidt mijns inziens tot een verantwoording die ook gericht moet zijn op wat in onze partnerlanden wordt bereikt. Een dergelijke landenspecifieke verantwoording leidt ook tot een samensmelting van de verantwoording in onze partnerlanden en die in Nederland. Zou het geen enorme stap vooruit zijn indien de politieke verantwoording in Nederland zich laat inspireren door de lokale verantwoording in het partnerland, bijvoorbeeld door voorafgaande politieke consultaties tussen parlementariërs van beide landen?