Met ‘Minder pretentie, meer ambitie’ schept de WRR een kader voor het actuele debat over van de rol van de Nederlandse ontwikkelingshulp. De Raad schuwt hierbij scherpe uitspraken niet en geeft een aantal concrete aanbevelingen. De heldere analyse nodigt de lezer uit het aangereikte kader te omarmen en richt de discussie op de conclusies. Kortom, een goed geschreven rapport met opmerkelijke diepgang. In mijn bijdrage concentreer ik me hier op twee vragen: Is de analyse van de rol van ontwikkelingshulp voldoende herkenbaar? En wordt voldoende rekening gehouden met internationale ontwikkelingen van de afgelopen jaren? In het antwoord op die laatste vraag komt ook direct een blinde vlek in de aanbevelingen voor een hervorming van Nederlands beleid naar voren: in het debat over de Nederlandse steun aan de ontwikkeling van ontwikkelingslanden, blijft met name de inzet van Nederland in Europees verband onderbelicht.
Over de eerste vraag kan ik kort zijn. Het rapport legt op bewonderenswaardige wijze een stevige bodem in het ontwikkelingshulpdebat. Het is kritisch maar doet tegelijk recht aan decennia van Nederlandse steun aan ontwikkelingslanden die, met wisselend succes, door overheid, burgers, particuliere organisaties, bedrijven en onderzoekers zijn geleverd. Het rapport constateert dat ontwikkelingslanden vanuit zeer diverse uitgangssituaties ieder hun eigen weg moeten vinden, en dat dit gepaard gaat met vallen en opstaan. Het constateert ook dat er te weinig en te eenzijdig onderzoek gebeurt naar hoe die ontwikkelingspaden verlopen en wat de effecten van diverse (externe) ingrepen zijn. Het rapport legt de nadruk op de beperkte rol van ontwikkelingshulp: externe hulp is slechts één van de vele zaken die van invloed zijn op de ontwikkeling van een land. Het onderstreept dat er geen universele hulprecepten zijn, maar dat neemt niet weg dat de hulp wel veel professioneler kan. De nadruk in het rapport op de ontwikkeling van het eigen potentieel door mensen, organisaties en overheden in ontwikkelingslanden zelf is verfrissend. De (politieke) motieven voor en de (gewenste) bijdragen van de hulp worden geplaatst in het kader van een serieuze poging om ontwikkeling te begrijpen als historisch proces en niet als een losse aaneenschakeling van sociale, economische, technische en financiële problemen en oplossingen. Het deed mij denken aan de historische uitspraak van Solon Barraclough, in de jaren zeventig van de vorige eeuw: ‘Development is not just economics, sociology or technology, it’s history’. Het politieke karakter van ontwikkelingshulp wordt in het rapport kleurrijk geschetst. Het rapport zet ontwikkelingshulp neer als mensenwerk, met alle onzekerheden, vuile handen, gemengde gevoelens en gebrekkig zicht op resultaten die daarbij aan de orde zijn. Zeer herkenbaar dus.
De tweede vraag is minder eenvoudig te beantwoorden. De auteurs geven terecht aan dat er sprake is van een zich verbredende internationale ontwikkelingsagenda die armoedebestrijding als mondiaal thema verbindt met handel, voedsel, klimaat, migratie en water, om een paar voorbeelden te noemen. Zeer belangrijk is hun analyse van de rol van internationale financiële stromen en dito verdragen die niet in de eerste plaats ontwikkeling tot doel hebben maar er wel een enorme invloed op uitoefenen. Het belang van beleidscoherentie voor ontwikkeling en aandacht voor internationale – mondiale en regionale – publieke goederen krijgt terecht veel aandacht. Zij stellen de verenging van ontwikkelingshulp tot armoedebestrijding aan de kaak. De vraag of deze verenging door de verbreding van het armoedebegrip in de praktijk wordt opgeheven, zoals Hoebink (2010) lijkt te suggereren, lijkt me vanuit het armoedeperspectief juist. Maar dit doet niets af aan de suggestie van de auteurs dat de ontwikkelingshulp buiten haar traditionele kaders dient te treden om effectief in te spelen op de vervlechting van beleidsterreinen die vandaag de dag ontwikkeling in de praktijk kunnen maken of breken. In dit kader dient ook de suggestie voor opwaardering van de portefeuille van de minister van Ontwikkelingssamenwerking serieus overwogen te worden, zowel door de politiek als de ontwikkelingssector. Om haar rol te blijven spelen in mondiale ontwikkeling, lijkt een goede koppeling van ontwikkelingshulp met een eigen Nederlandse globaliseringsagenda, waarin mondiale vraagstukken in samenhang worden beschouwd en een Nederlands perspectief wordt ontwikkeld, van groot belang. Ook de noodzaak voor Nederland om haar ambities te herijken en scherpe keuzes te maken is zeer goed neergezet, evenals de behoefte om meer nog dan op dit moment de Nederlandse inzet internationaal in te kaderen.
Maar waar deze constateringen voor Nederland worden opgevolgd met concrete aanbevelingen over hoe dit aangepakt zou kunnen worden, laten de auteurs het voor de mondiale en Europese inzet toch vooral bij analyse en inzichten. Hoofdstuk 8, 9 en 10 gaan mondjesmaat in op wat gedaan kan en moet worden op het gebied van de mondiale inzet op coherentie voor ontwikkeling, mondiale publieke goederen, ‘global governance’ en ‘de internationale samenwerking voorbij’. Juist op gebieden waar Europees beleid een grote invloed heeft op de ontwikkeling van ontwikkelingslanden – handel, migratie, voedsel, landbouw, milieu, energie – valt dit op. Terecht stelt het rapport dat op Europees niveau vooruitgang is geboekt wat betreft beleidscoherentie voor ontwikkeling en dat sterk politiek leiderschap in Europees verband noodzakelijk is om verdere stappen te zetten en deze te verduurzamen. Hiernaast zijn ook de inzet op internationale publieke goederen en regionale integratie voor de hand liggende terreinen voor nauwere Europese samenwerking. Wel wordt aangegeven dat Europa in internationale gremia meer één lijn moet trekken en zou moeten inzetten op één of twee Europese vertegenwoordigers. Maar waarom niet de ‘substantiële veranderingsagenda’ van hoofdstuk 5 (p 165) doorgetrokken naar de Nederlandse inzet in Europa? Waarom niet gepleit voor een weliswaar ‘ondiepe’ maar toch gemeenschappelijke EU Global Development Policy, juist nu de ratificatie van het Lisbon Verdrag daar alle aanleiding toe lijkt te geven? Waarom weinig aandacht voor de Nederlandse inzet om tot een wezenlijke Europese arbeidsverdeling rond ontwikkelingshulp te komen? De herijking van ambities, inzet en middelen ten aanzien van mondiale ontwikkeling zal toch zeker ook de Europese inzet van Nederland moeten betreffen?
Kortom, het WRR rapport biedt een solide basis voor het broodnodige debat in Nederland over de rol van ontwikkelingshulp in een mondiaal kader dat snel en sterk aan het veranderen is. Aangezien deze discussie niet alleen in Nederland speelt maar ook in vele andere landen, zowel in het Noorden als het Zuiden, lijkt het me van groot belang dat er snel een Engelstalige versie van dit rapport wordt uitgebracht. Maar het lijkt ook van groot belang dat in Nederland specifieker dan tot nu toe het geval is, wordt ingegaan op de vraag op welke terreinen Nederland meer en nauwer zou moeten samenwerken met haar Europese partners om de steun aan mondiale ontwikkelingsprocessen doeltreffender en doelmatiger te maken. Een recente gezamenlijke publicatie van het Overseas Development Institute (ODI, Londen), het German Development Institute (DIE, Bonn), de Foundation for International Relations and Dialogue (FRIDE, Madrid) en het European Centre for Development Policy Management (ECDPM, Maastricht) gericht aan de nieuwe Europese Commissie, zet de uitdagingen voor Europese samenwerking rond mondiale ontwikkeling op een rijtje. Het biedt mogelijk ook interessante aanknopingspunten voor het debat in Nederland: www.ecdpm.org/eumemo