De Kennisbrief brengt het bouwen aan kenniscapaciteit in ontwikkelingslanden weer terug op het doelenlijstje van de Nederlandse OS. Maar is het niet tijd om voorbij Zuid-Noord te denken en in te zetten op internationale kennisnetwerken voor mondiale problemen?
Het versterken van kennisinstellingen in ontwikkelingslanden en van de capaciteit van onderzoekers aldaar was lange tijd een belangrijk onderdeel van het Nederlandse OS-beleid. Minister Pronk zette dit begin jaren negentig stevig in. Hij stelde bovendien dat onderzoekers uit het Zuiden voorop moesten lopen bij het bepalen van de thema’s en de uitvoering van ontwikkelingsgericht onderzoek. Pas in 2004, onder minister Herfkens, verdween die capaciteitsopbouw van de agenda, om nu, in de Kennisbrief van Knapen, weer terug te zijn.
Knapen stelt dat de onderzoekscapaciteit in het Zuiden nog steeds zwak is en ook dat er veel te winnen valt in de samenwerking tussen instellingen hier en daar. Maar dit zijn geen onbetwiste of algemene waarheden. Wetenschappers weten dat die samenwerking op ruime schaal plaatsvindt. Arie Kuyvenhoven: ‘Het is doorgaans zelfs de regel, maar niet via dure en ongetwijfeld veel reizende gemengde commissies. Het geeft te denken dat noch DGIS noch het parlement hier kennelijk weet van heeft.’ Zijn kritiek op de eerste diagnose van Knapen (zwakke capaciteit) is meer fundamenteel: ‘De opmerking dat in veel ontwikkelingslanden kennis en onderzoekscapaciteit schaars is … geldt voor een aantal lage-inkomenslanden, maar niet meer in algemene zin. Ontwikkelingslanden als India, China of Brazilië hebben inmiddels een omvangrijke en hoogstaande onderzoekscapaciteit. De nota lijdt wat dat betreft wat aan een Afrika bias en vertolkt soms een tamelijk conventioneel beeld van ontwikkeling.’
De discussie over het belang, al dan niet, van een focus op capaciteitsopbouw in het Zuiden past dus naadloos in het grotere verhaal over de fundamentele keuze waaraan de Kennisbrief voorbij gaat: blijven we ons inzetten voor OS oude stijl – geïsoleerd armoede bestrijden – of kiezen we voor een nieuwe aanpak die het geheel aan mondiale uitdagingen (ongelijkheid, milieu, energie, veiligheid, armoede) centraal zet?
De eerste aanpak stelt – in elk geval in theorie en zeer terecht – het belang van ownership voorop. In het geval van een kennisbeleid betekent dit dat voorrang gegeven moet worden aan capaciteitsopbouw in ontwikkelingslanden, ook als dit niet zou aansluiten bij de institutionele belangen van kennisinstellingen hier. Han Aarts en Reinier van Hoffen zien dit als een van de belangrijkste punten van het nieuwe beleid. Of in ieder geval, dat zou het moeten zijn. Conclusie is wel dat er heel weinig concreets in de brief staat over hoe dat zou moeten, zo luidt het commentaar van de deelnemers.
Een logische consequentie daarentegen van een keuze voor mondiale problemen, zou die genomen worden, is dat DGIS haar kennisbeleid inzet op het creëren van, en aansluiten bij internationale, of mondiale, netwerken van onderzoekers die zich bezighouden met de nieuwe uitdagingen van de geglobaliseerde wereld. En dat betekent voor René Grotenhuis dat OS zich juist niet moet richten op het financieren van capaciteitsontwikkeling in het Zuiden. Hij meent dat er geen ‘eigen kennisdomein voor OS’ meer is, maar dat die kennis ‘gemainstreamd’ wordt in de reguliere onderzoeksagenda. Dus is het naar zijn idee ‘niet zo zinvol ons bezig te houden met de ontwikkeling van kennis in ontwikkelingslanden. Dat is het domein van OCW.’
Voor veel mensen is dit misschien een te sterke conclusie. Immers, de aanwezigheid en toegang tot wetenschappelijke kennis blijven een belangrijke positieve factor in de ontwikkeling van landen. Maar wellicht ligt de taak van een hedendaags kennisbeleid dan vooral in het tweede punt: de toegang. Oftewel: hoe kunnen we er voor zorgen dat zuidelijke onderzoekers en instituten meer gelijkwaardig kunnen deelnemen in internationale kennisnetwerken.
Deels wordt hier al voor gezorgd door de opkomende machten, die hard investeren in kennis en innovatie, en die kennisoverdracht bovendien zien als een strategisch instrument bij het versterken van hun relaties met ontwikkelingslanden (zie artikel Een wijde blik). Hun investeringen in samenwerking worden door veel ontwikkelingslanden maar al te graag omarmd. Nederland zou zich moeten aansluiten bij de realiteit van de nieuwe manier van kennisproductie en agendabepaling, die veel meer uitgaat van mondiale kennisnetwerken. Dat betekent dus ook dat het Nederlandse kennisbeleid zich niet moet beperken tot de door ons geselecteerde partnerlanden, maar een veel bredere aanpak zou moeten voorstaan. Onderdeel van die aanpak zou kunnen zijn dat Nederland haar ontwikkelingsgerichte kennisbeleid ook veel meer in de Europese context gaat organiseren, suggereert Paul Hassing. Zeker gezien het feit dat Ben Knapen ook staatssecretaris is van Europese Zaken: ‘Wat ligt er meer voor de hand dan het kennisbeleid in EU verband te plaatsen en afspraken te maken met andere lidstaten om versnippering tegen te gaan en met een duidelijke EU identiteit en stem te spreken.’
De Haagse capaciteit
Over capaciteit gesproken, hoe staat het eigenlijk met de aanwezigheid van kennis binnen DGIS? Belabberd, is in veel kringen al jaren het korte antwoord. Knapen is zich daarvan bewust en de Kennisbrief spreekt daarom over ‘beleid voor kennis’ (zie artikel Een troebel beeld) waarin maatregelen worden voorgesteld, zoals de beperking van de roulatie van medewerkers, om zo kennis en expertise vast te houden. Maar scepsis is de respons.
Bernard Berendse, als een van velen, heeft weinig vertrouwen in de ‘revolutie in het personeelsbeleid’ die de Kennisbrief suggereert, vooral gegeven de huidige tijd ‘die een verschuiving in de aandacht in het buitenlands beleid laat zien naar het bevorderen van het Nederlandse eigenbelang, buitenlandse handel en investeringen. De lange geschiedenis van het DGIS op dit dossier, met toespitsing op circuits van themadeskundigen, laat zien dat de kans op succes hier gering is. … zolang de personeelsdienst, die valt onder de minister van Buitenlandse Zaken, overplaatsbaarheid centraal blijft stellen en generalisten meer carrièrekansen biedt dan specialisten, zal de voorgestelde revolutie in de kiem worden gesmoord.’
Om veel structureler het grote kennisgat op te heffen, riep het WRR rapport vorig jaar op tot de oprichting van het zogenoemde ’NL-Aid’. De meerderheid van deelnemers aan het Broker debat vinden dat de staatssecretaris steken laat vallen door deze discussie niet te willen voeren.
Arie Kuyvenhoven is van mening dat de enige oplossing om de gestelde ‘beleid voor kennis’ doelen te realiseren is door middel van de oprichting van een aparte organisatie naar analogie met veel andere donoren. Hij schrijft: ‘Daarvoor is echter een zwaar machtswoord nodig, en dat valt op korte termijn niet te verwachten. … Het slotwoord tegen NL-Aid ondermijnt de consistentie van de gehele brief. Ineens hebben ontwikkelingslanden wel eigen capaciteit en zijn ze machtiger en mondiger in de huidige wereld, waardoor, zo wordt betoogd, ontwikkelingssamenwerking politiek, economie en diplomatie verbindt. Het laatste staat, maar als dat eerste waar is, hoeveel ontwikkelingssamenwerking is dan eigenlijk nog nodig?’
René Grotenhuis vindt ook dat het debat over NL-Aid veel grondiger gevoerd had moeten worden. Hij is vooral bezorgd over de scheiding tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering. ‘Ik weet dat het historisch geheugen van de overheid soms kort is, maar ik zou Knapen willen adviseren het WRR rapport ”Bewijzen van goede dienstverlening” uit 2006 nog eens te lezen. Daar wordt de scheiding tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering geïdentificeerd als een van de grondoorzaken van de problemen in de publieke dienstverlening: degene die beleid maken weten niet meer hoe het in de uitvoering toegaat en verzinnen dus van alles wat niet kan werken.’
Ton Dietz geeft Knapen the benefit of the doubt: ‘NL-Aid was bedoeld als provocatie en heeft bewerkstelligd dat er nu in ieder geval een eerste stap is gezet tot kennisprofessionalisering… Een volgende Minister voor Mondiale Zaken kan dan evalueren wat er van terechtgekomen is.’