De Wetenschappelijk Raad voor het regeringsbeleid heeft een kloek rapport uitgebracht over ontwikkelingshulp (zoals de WRR dat zelf voortdurend aanduidt, de term ontwikkelingssamenwerking vermijdend), waarvoor zeven landen zijn bezocht en rond de 500 mensen zijn geïnterviewd. Eerder bracht de WRR al een boek uit over het onderwerp in de serie WRR/verkenningen. 10 hoofdstukken telt dat rapport, waarin ingegaan wordt op de motieven achter ontwikkelingshulp, de wijze waarop ontwikkeling tot stand komt, de wijze waarop ontwikkeling wordt gemeten, de vormgeving van de ontwikkelingshulp, de opgaven voor de toekomst die bestaan uit professionaliseren en voorbij de hulp kijken, en de rol van burgers en particuliere ontwikkelingsorganisaties. Zoals uit de titel al blijkt meent de WRR dat ontwikkelingsorganisaties teveel pretenties hebben gehad, teveel gesuggereerd hebben dat met hulp allerlei kwalen te bestrijden waren, maar dat de inzet van ontwikkelingshulp van de andere kant ambitieuzer mag zijn, meer ontwikkelingsgericht en gericht op de aanpak van een aantal mondiale problemen.
De WRR is zelf in ieder geval ambitieus begonnen door het ontwikkelingsprobleem in de volle breedte aan te pakken en daar een aantal mooie inleidende hoofdstukken aan te wijden. In die hoofdstukken wordt zowel de klassieke als de recente literatuur gebruikt en wordt een evenwichtige en genuanceerde beschouwing gegeven van de verschillende debatten en controverses. De WRR keert zich daarbij tegen universele denkschema’s en de erbij behorende universele recepten: ‘Na zestig jaren generaliseren is duidelijk geworden dat specificiteit vereist is, omdat het onmogelijk is om in het algemeen te zeggen wat het beste werkt en waarom’ (276). Dat plaatst natuurlijk in het bijzonder Sub-Sahara Afrika voor problemen, omdat, zoals de WRR stelt (92), vanwege allerlei redenen het door Japan, Zuid-Korea en Taiwan gevolgde model heden ten dage niet te kopiëren is. In de ogen van de WRR moet Afrika het dan – om de economieën te diversifiëren – vooral zoeken in regionale integratie.
De WRR constateert (hoofdstuk 4) voorts dat er sprake is van grote vooruitgang in ontwikkelingslanden: de levensverwachting is daar de laatste zestig jaar met twintig jaar toegenomen, de kindersterfte in de laatste 35 jaar gehalveerd, en datzelfde geldt voor de armoede in de laatste 25 jaar. Daarnaast is de hoeveelheid voedsel per inwoner toegenomen, ondanks de sterke bevolkingsgroei. Op al deze punten valt ook in Sub-Sahara Afrika vooruitgang te constateren, zij het dat men daar van slechter startposities kwam en de vooruitgang trager gaat. Wat de rol van hulp hierbij is geweest, is moeilijk vast te stellen, meent de WRR, onder andere omdat econometrische studies hier geen uitkomst bieden en te grofmazig zijn. Microstudies helpen ook niet om te generaliseren. De WRR acht het eveneens te hoog gegrepen om op basis van historische gegevens sterke positieve uitspraken te doen over de bijdrage van ontwikkelingshulp aan deze vooruitgang. Dat leidt dan tot een aanbeveling om specifieker onderzoek te doen naar de resultaten van ontwikkelingshulp.
Waar al die mooie analyse, in mijn ogen fout gaat lopen, is daar waar de WRR de ontwikkeling in het laatste decennium ervaart als een ‘verenging tot armoedebestrijding (117-121), de Millennium Ontwikkelingsdoelstellingen ziet als ‘problematisch’ (122) en de verhouding van de sociale sectoren tot economische groei probeert aan te duiden (172-180). De WRR presenteert geen duidelijke visie op armoede en lijkt over het hoofd te hebben gezien dat de visie op armoede zich de afgelopen twee decennia heeft verbreed. Waar armoede toch allereerst economisch gedefinieerd werd als een tekort aan goederen of inkomen, is mede door de discussies op internationale conferenties over gezondheidszorg (Health for All, Alma Ata 1978) en onderwijs (Education for All, Jomtien 1980) uitmondend in de Sociale Top in Kopenhagen (1995), er een brede, ‘multidimensionale’ definitie van armoede omarmd, die naast de toegang tot hulpmiddelen, werk, inkomen, ook de sociale (kwetsbaarheid) en politieke kant (machteloosheid) sterk benadrukt.
Dat heeft ook geleid tot een verbreding van de armoedebestrijding, waarbij vanuit de particuliere ontwikkelingsorganisaties de eis van 20-20 op tafel kwam te liggen: donorlanden en –organisaties zouden 20 procent van hun hulp in de sociale sectoren (onderwijs, gezondheidszorg, water en sanitaire voorzieningen) moeten investeren als hulpontvangende landen dat ook zouden doen. Het laatste werd al snel uit het zicht verloren. Zo kwam onder druk van particuliere ontwikkelingsorganisaties de motie-Hessing op tafel waarin van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking werd geëist dat zij/hij 15 procent van de Nederlandse bilaterale hulp in het basisonderwijs moest investeren. In het Europees Parlement leidde dat tot de motie-Van den Berg waarin van de Europese Commissie werd verlangd dat 20 procent van de Europese hulp te investeren in gezondheidszorg en onderwijs. Terecht stelt de WRR (223) dat Nederland niet veel kennis had op basisonderwijs en dat het idee om te investeren in die sector dus vanuit dat perspectief een vreemde keuze was.
Die verbreding van dat armoede-begrip en de consequenties daarvan voor armoedebestrijding worden in het rapport niet opgemerkt. De WRR verengt zelf het begrip armoedebestrijding tot ‘zorgen voor de armen’ (119), terwijl het in principe zou moeten gaan om hoe ‘pro-poor growth’ of – van de laatste jaren – ‘inclusive growth’ eruit zou moeten zien. Zo is er ook geen goede analyse over de Poverty Reduction Strategy Papers. Die is vooral gebaseerd op de wijze waarop de eerste generaties van deze PRSPs tot stand kwam (151), maar gaat veel te weinig in op de rol die zij spelen of kunnen spelen bij armoedebestrijding en economische groei.
In het rapport worden zodoende – waar armoedebestrijding gereduceerd is tot ‘zorgen voor de armen’ – de productieve en de sociale sectoren tegenover elkaar geplaatst, alsof de ‘sociale’ sectoren niet al lang ‘productieve’ sectoren zijn geworden. We hebben een gezondheids- en onderwijsindustrie, die medicijnen, apparatuur en leermiddelen exporteren, patiënten en studenten importeren. Landen als India, Brazilië en Turkije doen driftig op deze markt mee. We slikken generieke medicijnen uit Kolkotta, kunnen onze rimpels laten liften op een eiland voor de stranden van Rio en onze ogen laten lazeren in Istanboel. Het geeft de complexe relatie aan tussen onderwijs en gezondheidszorg aan de ene, en economische ontwikkeling aan de andere kant. Je kunt dus niet, zoals de WRR doet, investeren in menselijk kapitaal (als armoedebestrijding) stellen tegenover ‘ontwikkelings¬gerichte’ investeringen. Het leidt tot een discussie van het een tegenover het ander die in mijn ogen niet erg vruchtbaar is.
Uit bijvoorbeeld uit de laatste Resultaten Rapportage van Buitenlandse Zaken blijkt dat onder de armoededoelstelling er allerlei activiteiten gefinancierd worden die de WRR ‘ontwikkelinggericht’ zou noemen. Te weinig nog, dat ben ik met de WRR eens, want mede onder druk van de Kamer en particuliere ontwikkelingsorganisaties hebben Nederlandse ministers zich in de afgelopen tien jaar teveel naar de sociale sectoren laten drukken. De verwaarlozing van de landbouw is daarvan het meest pregnante voorbeeld. Koenders heeft daar al in november 2008 bij zijn redevoering over de modernisering van de Nederlandse ontwikkelingshulp op gewezen en in zijn Nota ‘Een zaak van iedereen’ was ‘groei en verdeling’ één van de vier speerpunten. Net deze week heeft minister Koenders ook zijn nieuwe notitie over groei en armoede naar de Tweede Kamer gestuurd. Al in de inleiding wordt gesteld: ‘Sociale uitgaven zijn essentieel voor het voorkomen van het verlies aan menselijk kapitaal, het beschermen van kwetsbare groepen en het verzekeren van gelijke toegang tot onderwijs en gezondheidszorg’.
De passages over de 0,7 procent munten, in de tweede plaats, niet uit in grote helderheid. De WRR bepleit, opnieuw terecht, een uitbreiding van de agenda van ontwikkelingssamenwerking en de inzet van ontwikkelingshulp naar de voorziening in mondiale publieke goederen. Alleen al vanuit die optiek noemde Peter van Lieshout bij de presentatie van het rapport voortzetting van de ontwikkelingshulp ‘onontkoombaar’. Over de 0,7 procent norm wordt geconcludeerd dat de berekeningen en definiëring daarachter dateren uit het einde van de jaren zestig (het Pearson-rapport en het rapport van Tinbergen/Peterson) en dat de norm daarmee vooral een morele norm geworden is. De WRR stelt dan in het rapport dat, gezien de nieuwe taken die men ontwikkelingshulp toebedenkt, het ‘interessanter, en beter passend’ is om bij die nieuwe werkelijkheid een nieuwe maatstaf te formuleren. Dat zou leiden tot ‘een veel vruchtbaarder debat dan de eeuwige vraag of ons budget meer of minder moet zijn dan 0,7 of 0,8 procent.
De krantenkoppen en cartoons in reactie op het rapport lijken de WRR ongelijk te geven. Natuurlijk moet de discussie niet gevoerd worden over een percentage, want dan gaat die teveel over de volumes en te weinig over wat je met ontwikkelingshulp doet. Het was echter in mijn ogen veel duidelijker en wijzer geweest, als de WRR daarbij had gesteld, dat gezien die nieuwe taken die nieuwe norm ook boven de 0,7 of 0,8 procent zou kunnen uitvallen. Bovendien is het, omdat het nogal eens een tijd kan duren voor die nieuwe norm er is, ook verstandig om aan de oude norm vast te houden. Er zijn bovendien binnen Europa voor de Financing for Development conferentie in Monterrey in 2002, herhaald in de Europese consensus voor ontwikkeling van 2005, afspraken gemaakt over het volume van de hulp: de oude lidstaten hebben beloofd 0,7 procent te gaan geven uiterlijk in 2015, de nieuwe lidstaten de helft daarvan. Nederland dient zich alleen al te conformeren aan die afspraken, omdat anders die hele afspraak erodeert en er van ‘burden sharing’ op dit terrein helemaal niets meer terecht komt.
De WRR bepleit een reorganisatie van de Nederlandse hulpverlening, maar is niet erg helder over de nieuwe organisatievorm. Er moet een NLAid komen ter wille van de professionalisering van de ontwikkelingshulp, waarvan ik begrijp dat het Haagse hoofdkantoor daarvan binnen Buitenlandse Zaken blijft, maar wel een eigen personeelsbeleid voert (281). Dat NLAid of NethAid heeft veldkantoren in de tien landen waarmee Nederland een hulprelatie heeft, die op afstand staan van de Nederlandse ambassade (225, 281). Bovendien gaan deze kantoren de taken van de medefinancieringsorganisaties in deze tien landen overnemen en daar directe financiering van NGO’s doen (284).
De discussie over de organisatie van de Nederlandse hulpverlening gaat terug tot een oud debat over de organisatie van de Nederlandse hulp en pleidooien voor het opzetten van een Rijksdienst voor ontwikkelingshulp. Daarbij werden nadrukkelijk parallellen getrokken met de wijze waarop de hulporganisatie in de Scandinavische landen, Canada en de VS was georganiseerd. Het ging ook om de geringe groei van het personeelsbestand tegenover de groei van de hulp, de decentralisatie van bevoegdheden naar de ambassades, en, zoals nu door de WRR naar voren gehaald, om het aantrekken van deskundig personeel buiten het ‘diplomatenklasje’ om, de herhaaldelijke overplaatsingen en de geringe carrière-mogelijkheden voor ontwikkelingsdeskundigen. Verschillende Ministers voor Ontwikkelingssamenwerking hebben het idee van de invoering van die Rijksdienst echter nooit omarmd, vooral omdat ze, evenals de huidige, dachten daarvoor de politieke steun niet te kunnen verkrijgen. De decentralisatie naar de posten heeft met de herijking van het buitenlands beleid in 1995 wel plaats gevonden.
De WRR heeft de voor- en nadelen van de organisatiestructuur die ze nu voorstelt niet afgewogen en teveel alleen gekeken naar die professionalisering van de staf. Ook de relatie met andere organisaties is niet altijd even helder. Wat wordt bijvoorbeeld in de nieuwe constellatie dan nog de rol van SNV? Een tweede punt betreft het veranderde karakter van ontwikkelingssamenwerking. Ik moet bekennen dat ik in de jaren negentig om bovengenoemde redenen ook een sterk voorstander was van het instellen van een dergelijke rijksdienst voor ontwikkelings¬samenwerking. De ontwikkelingssamenwerking van toen is, gelukkig, al lang niet meer de ontwikkelingssamenwerking van nu. Als je budgetsupport geeft of sectorsteun staat dialoog met de regering en de ministeries van het ontvangende land voorop. Het is de vraag nu of die dialoog vanuit een aparte ontwikkelingsdienst als NLAid ook te voeren is. De Duitse situatie (met een organisatie die bevroren is in een GTZ en KfW) bewijst dat dat niet kan. Bij de Zweden en de Noren zijn de hulpafdelingen onderdeel van de ambassade. De Zweedse ambassadeur in Dar es Salaam is voormalig directeur van SIDA. De Denen hebben al jaren geleden hun Ministerie van Buitenlandse Zaken gesplitst in een Noord- en Zuid-afdeling, waarin aparte carrièrepaden mogelijk zijn.
Stel dat de ook door de WRR geconstateerde problemen in het huidige systeem (aantrekken van deskundigen, carrière mogelijkheden voor niet-diplomaten, langere plaatsingsduur en bewaking van het organisatorisch geheugen) binnen Buitenlandse Zaken kunnen worden opgelost, is het dan niet te prefereren ontwikkelingssamenwerking binnen Buitenlandse Zaken te laten? In principe zou dat immers zorgen voor een betere connectie tussen beleid en beleidsuitvoering en bevordert de coherentie van beleid.
Er vallen tenslotte ook nog een opmerkingen te maken over een aantal andere onderwerpen, zoals de selectie van landen en enkele andere onderdelen van de Nederlandse ontwikkelingshulp. Er zijn kritische passages over de Wereldbank en de Europese Unie, maar nergens geeft de WRR een indicatie voor wat dat betekent voor de Nederlandse bijdragen aan die organisaties. Daarentegen is men wel zeer stellig over de subsidie aan particuliere organisaties, want die zou ten einde moeten lopen, omdat de zuidelijke NGO’s steeds meer andere bronnen zouden aanboren (264) en omdat NLAid in de tien landen de financiering van NGO’s over zou kunnen nemen (284). Beide punten verdienen nadere analyse over de verschillende functies die medefinancieringsorganisaties in de toekomst (nog?) zullen hebben. Daar is ruim de tijd voor, want voor de komende zes jaar ligt het subsidiestelsel nog vast.
Over de selectie van landen nog het volgende. De WRR beschrijft Nederland als een kampioen versnipperraar van de hulp, omdat het zijn hulp over 105 landen zou verspreiden. Maar dat is gebaseerd op een oud paper en cijfers van vóór 2000, dus van voor de tijd dat Eveline Herfkens het mes in de landenselectie zette. Van de meer dan 100 landen waar we voor 2000 met een substantieel budget zaten, is dat nu gezakt naar 55-56 landen waar Nederland meer dan $ 5 miljoen dollar aan geeft, plus zo’n 15 tot 19 landen waar het tussen de $ 1 en 5 miljoen dollar aangeeft. Dat is inderdaad meer dan de 36 partnerlanden die Nederland momenteel heeft, maar daar moet het volgende bij aangetekend worden. In deze groep van 55-56 landen gaat het onder andere om zo’n zes landen waaraan alleen noodhulp wordt gegeven, zoals Tsjaad, Zimbabwe en Birma en een paar landen .waar schuldkwijtschelding heeft plaats gehad (Nigeria, Irak, Kongo). Daarnaast zijn er een aantal landen in het bijzonder in Europa die voortaan toetredingshulp vanuit Brussel zullen krijgen of waarvan minister Koenders heeft aangekondigd de hulprelatie te zullen beëindigen (zoals Kaapverdië en Eritrea). Dat betekent dat er, behoudens noodhulp, ruim 30 landen over zullen blijven. Dat neemt niet weg dat Nederland hier scherper zou kunnen concentreren en selecteren, maar dat moet op de eerste plaats op basis van heldere en goede criteria, bijvoorbeeld op basis van een landenindeling die Koenders in ‘Een zaak voor iedereen’ heeft aangegeven. Op de tweede plaats binnen het kader van een Europese taakverdeling, zodat er minder ‘donor darlings’ en ‘aid orphans’ komen. Dat betekent overigens vooral ook dat de ‘kleinere’ donorlanden, zoals België, Luxemburg en Oostenrijk, zich zullen moeten concentreren. Die zorgen met kleine hoeveelheden geld voor de grootste versnippering. Ten derde moet bekeken worden hoe deze verdere concentratie van de hulp zich verhoudt tot het absorptievermogen van de betreffende landen. De door de WRR genoemde teruggang naar 10 partnerlanden is dan natuurlijk nogal willekeurig en afstemming binnen Europa belangrijker.
Al deze opmerkingen en kritiek laten onverlet dat naar mijn mening de WRR een mooi, goed geschreven en genuanceerd rapport heeft afgeleverd. Dat verdient een debat, dat uitgetild wordt boven de nogal platte benadering die de discussie over ontwikkelingssamenwerking, veel meer dan de in ons omringende landen, in Nederland het afgelopen jaar had. Een debat waarin roomwit en grijs de kleur bepalen, eerder dan zwart en wit. Gezien de nieuwe taken die de WRR ontwikkelingshulp toebedenkt op terreinen van milieu, veiligheid en voedselzekerheid, is zo’n debat nodig om Nederland niet buiten de mondiale werkelijkheid te plaatsen.
CIDIN, Radboud University Nijmegen, Januari 2010