Het WRR-rapport Minder Pretentie, Meer Ambitie is een goed startpunt voor verdere discussie over de toekomst van ontwikkelingssamenwerking. Het brengt noodzakelijke nuance aan in het debat over het nut van ontwikkelingshulp. Het rekent af met eufemismen, zoals de term ontwikkelingssamenwerking. Het schrikt er niet voor terug heilige huisjes omver te schoppen en maakt hierbij gebruik van de laatste inzichten in het denken over ontwikkeling. Ik kan me dan ook goed vinden in veel van wat de WRR naar voren brengt. Maar ik vind ook dat veel bevindingen verder kunnen worden doorgevoerd en uitgewerkt. Vaak stopt een redenering wanneer het net interessant begint te worden. Misschien kan het niet anders in een rapport dat zoveel debatten en thema’s behandelt. Dat maakt de discussie die hier gevoerd wordt van groot belang.
Minder pretentie
Het rapport pleit terecht voor minder pretentie in wat we denken met onze hulp te kunnen bereiken. In het verlengde daarvan wordt al even terecht gepoogd een breder perspectief te schetsen, want ontwikkeling is meer dan hulp alleen. Beide aspecten zouden echter veel meer kunnen worden uitgewerkt. Het eerste aspect, van meer bescheidenheid, wordt door de WRR op een heel specifieke manier ingevuld. Nederland zou zich moeten toeleggen op een beperkt aantal landen, en in die landen op enkele sectoren waar Nederland goed in is. Hier valt wel wat voor te zeggen. Maar worden zo de diepere vragen over wat hulp kan bereiken niet uit de weg gegaan? Hier en daar wordt gehint dat de maakbaarheid van staten en maatschappijen elders in de wereld beperkt is. Daaraan worden consequenties verbonden voor het ontwikkelen van een breder kader, waarin naast hulp ook handel en politiek een plaats krijgen. Maar er wordt eigenlijk niet gevraagd, wat dit betekent voor de (on)mogelijkheden van hulpinterventies zelf. Want de ambities gaan soms ver: zie de momenteel zo modieuze discussies over ‘fragiele staten’ die door ‘de internationale gemeenschap’ moeten wordt ‘hervormd’ of zelfs ‘opgebouwd’. Het is goed mogelijk dat de grotere bescheidenheid waarvoor wordt gepleit, zich ook vertaalt in een ander type betrokkenheid, waarbij de nadruk ligt op het ondersteunen van lokale processen – ook wanneer die niet aan Westerse democratische ideaalbeelden voldoen.
Civil society
Aan het begrip civil society en de bijdrage van civil society aan ontwikkelingsprocessen wordt nauwelijks tot geen aandacht besteed. Dit is een enorme lacune, zeker ook als je ziet hoeveel hier de afgelopen decennia om te doen is geweest. Het rapport spreekt alleen over NGO’s, al erkent het onmiddellijk dat civil society hieraan niet gelijkgesteld kan worden. Ook met betrekking tot civil society verdienen lokale processen en actoren meer aandacht. Terecht wordt gesteld dat je een maatschappelijk middenveld, net als een staat, moeilijk van buitenaf kunt opbouwen, “en financiering kan zelfs leiden tot een kunstmatige civil society waarbij geld entrepreneurs aantrekt” (p. 267). Maar opnieuw worden daar geen duidelijke consequenties aan verbonden. Civil society manifestaties anders dan NGO’s – informele instituties, traditionele leiders, sociale (patronage)netwerken, religieuze instellingen – hoe groot hun rol in ontwikkelingslanden vaak ook is, blijven buiten beschouwing.
Kennis
Dit alles heeft directe gevolgen voor het kennisbeleid. Beleid moet meer worden gebaseerd op gedegen kennis en diagnostiek, zo stelt het rapport zeer terecht. Maar de auteurs lijken ervoor te kiezen deze kennis in Nederland zelf op te bouwen. Een belangrijke vraag is echter, op wiens kennis het beleid moet worden gebaseerd. Veel meer aandacht zou moeten gaan naar het aanboren en ontwikkelen van lokale kennis en lokale onderzoekscapaciteiten. Dit is de enige manier om te komen tot endogeen gestuurde ontwikkelingsprocessen.
Van armoedebestrijding naar productiviteit
Een van de meest ingrijpende adviezen van de WRR betreft een verschuiving van armoedebestrijding (door investering in gezondheidszorg en onderwijs) naar productiviteit. Dit betekent meer aandacht voor economische groei, voor de middenklasse, voor zelfredzaamheid en voor investeringen in de productieve sector (in het bijzonder de landbouw), in plaats van de sociale sectoren. Ik ben het hier grotendeels, maar niet helemaal mee eens. Inderdaad kan echte ‘ontwikkeling’ alleen maar van binnenuit komen. Hulpafhankelijkheid kan een obstakel zijn voor groei en ook voor democratisering (omdat er geen accountability-relatie tussen burgers en overheid ontstaat). Bedrijvigheid, werkgelegenheid en het ontstaan van een middenklasse zijn van onschatbare waarde voor ontwikkeling, vrede, en uiteindelijk ook voor endogeen gedreven democratisering. Maar twee kanttekeningen zijn op z’n plaats. Ten eerste, zijn investering in onderwijs niet juist een voorwaarde voor productiviteit en groei? Het is wel zaak te voorkomen dat onderwijs voornamelijk door hulporganisaties wordt geboden. Ten tweede verdient de bredere economische context waarin dit alles geschiedt veel meer aandacht. Welke moderniseringsstrategie kan een land het beste kiezen en welke internationale handelsomgeving is hiervoor nodig? Heeft het zin in te zetten op landbouw wanneer tegelijk handelsbarrières blijven bestaan? Onder welke omstandigheden kan het beste op industriële productie worden ingezet, welke diensten zou een land kunnen aanbieden? Hoe past een strategie in de internationale arbeidsdeling, ook gezien de moordende concurrentie uit India en China?
Vrede en veiligheid
Nog een grote lacune in het rapport is het gebrek aan aandacht voor vrede en veiligheid. Meer dan de helft van de ontwikkelingslanden heeft te maken met gewapend conflict, of heeft hier in een recent verleden mee te maken gehad. De opkomst van het begrip ‘fragiele staten’ tekent het groeiende besef dat onveiligheid ontwikkeling vaak in de weg staat. Er is de afgelopen jaren enorm veel te doen geweest over de relatie tussen ontwikkeling en conflict, die zowel positief als negatief kan uitpakken. Ontwikkeling brengt conflicten met zich mee, omdat het een verandering van machtsverhoudingen betekent. Maar ook het soort ontwikkeling (de macrostrategie van zojuist) kan gevolgen hebben voor de mate van stabiliteit. Economieën die afhankelijk zijn van grondstoffen hebben een veel groter risico op conflict (en dictatuur). Dus kan het terugbrengen van deze afhankelijkheid voor veel landen prioriteit hebben. Ook hier dringt de vraag zich op naar de mate van maakbaarheid. Het korte stukje over fragiele staten op p. 141 is (hoop ik) zeer ironisch van toon en trekt daarmee juist die maakbaarheid in twijfel. Maar opnieuw blijft het daarbij. Wat we hier verder mee moeten, blijft onbenoemd. En dat terwijl het een kwestie is die zeer hoog op de Nederlandse en internationale agenda staat en waar nog zoveel vragen over bestaan. Denk aan de discussies over de 3D-benadering in Afghanistan en elders.
Bredere agenda
Terecht pleit de WRR ervoor om “voorbij hulp te kijken”. De invulling van deze aanbeveling blijft echter opnieuw beperkt. Allereerst kijkt men naar coherentie binnen het Nederlandse beleid. De pogingen hiertoe worden bemoeilijkt door fundamentele politieke belangentegenstellingen. Het rapport noemt deze kort en geeft een aantal veelzeggende voorbeelden van Nederlandse belangen die in tegenspraak zijn met ontwikkelingsdoeleinden: de handel in illegaal gekapt hout, medicijnen, migratie, militaire exportkredieten en wapendoorvoer. Een ander voorbeeld zou de zojuist genoemde ‘fragiele staten’ agenda kunnen zijn, waarin de (veiligheids)belangen van rijke landen vaak prevaleren boven ontwikkelingsprioriteiten. Maar vervolgens wordt beleidscoherentie als een puur technische kwestie behandeld. Wel wordt een concrete suggestie gedaan, die kan helpen om de verschillende belangenafwegingen inzichtelijk te maken, namelijk het invoeren van ontwikkelingseffectrapportages bij al het regeringsbeleid. Maar aan dit idee kleven natuurlijk veel praktische bezwaren. Behalve beleidscoherentie kijkt de bredere agenda naar mondiale publieke goederen en global governance. Deze kunnen beide nog veel meer worden uitgewerkt, met name ook in relatie tot Nederlands OS beleid en de suggesties in andere delen van het rapport. Voor wat betreft mondiale publieke goederen zou ook kunnen worden gekeken naar discussies over nieuwe manieren van groeimeting, waarbij bijvoorbeeld biodiversiteit onderdeel kan worden van meetinstrumenten.