Na jaren van studie concludeert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, dat de doelstelling van Ontwikkelingssamenwerking moet worden omschreven als ‘ontwikkeling’. Dat lijkt een verbijsterend open deur. Maar de WRR komt met een analyse en met aanbevelingen die wel degelijk het overdenken waard zijn. En die tegenspraak verdienen.
Een scherp geformuleerde doelstelling is een onmisbaar startpunt voor elk beleidsterrein. Soms gaat het hier al meteen mis. Een berucht voorbeeld is de veiligheid op straat, als die afgemeten wordt aan het aantal bekeuringen per agent. Dat aantal bekeuringen laat zich gemakkelijk meten, en dat doet het goed bij managers en boekhouders. Voor je het weet, doen we uitspraken over toegenomen veiligheid op basis van een groei in het aantal bekeuringen.
Zo gaat het ook bij ontwikkelingssamenwerking. WRR-lid Peter van Lieshout spreekt van ‘een accountantscultuur’: vanuit de drang om alles meetbaar te maken raken de echte waarden en beoogde doelen buiten beeld.
Voor we aan het meten slaan, moeten we daarom eerst bepalen wat we nu echt willen. Dat ‘echte’ doel is bij Ontwikkelingssamenwerking sinds jaar en dag: armoedebestrijding. Dat doel is niet zonder slag of stoot gekozen. In jaren vijftig en zestig stond doorgaans economische groei voorop: als de economie groeit, stijgt de welvaart. Om te beginnen die van de elite en de middengroepen. Daarna zou de groei automatisch doordruppelen (‘trickle down’) naar de armsten. Hoewel de groei in die jaren niet onaanzienlijk was – de armoede bleef. Deskundigen kwamen tot de conclusie dat armoede alleen kan worden bestreden door een samenhangend en systematisch uitgevoerd beleid, intern en extern. Ontwikkelingssamenwerking zou daarin een bescheiden rol kunnen spelen. Bescheiden, omdat de omvang van de OS-begroting in geen verhouding staat tot de mondiale economie.
Er bestaan hoopgevende succesverhalen. De opkomst van China als economische grootmacht is opzienbarend. Maar daarvoor al was er het succes van de Aziatische ‘tijgers’ Zuid-Korea, Taiwan, Singapore en Hong Kong.
Die successen zijn de afgelopen jaren grondig bestudeerd, juist omdat er lessen aan kunnen worden verbonden voor kansen elders. Tot hiertoe geen wezenlijk verschil van inzicht met het WRR-rapport, getiteld ‘Minder pretentie, meer ambitie. Ontwikkelingshulp die verschil maakt.’ Dan gebeurt er echter iets vreemds in het betoog en vergalopperen de wetenschappers zich.
Ten eerste toont de WRR zich teleurgesteld over de behaalde resultaten in termen van armoedebestrijding en concludeert het, dat we maar weer terug zouden moeten keren naar de oude ‘trickle down’ benadering: als de economie maar groeit, komt het met de armsten vanzelf wel in orde. Een gewaagde sprong in het verleden, in plaats van een wetenschappelijk onderbouwde opening naar de toekomst.
Ten tweede pleit de WRR voor een koerswijziging. Ontwikkelingssamenwerking zou zich veel minder moeten richten op de ‘sociale sectoren’ (onderwijs, gezondheid), en meer op de ‘productieve sectoren’: de harde, economische kant van ontwikkeling. Een verdedigbaar standpunt. Toch wordt het wel schaatsen op dun ijs als er geen empirische onderbouwing bij wordt gegeven.
De WRR haspelt hier met cijfers (driekwart van het budget zou opgaan aan onderwijs en gezondheid, wat aantoonbaar onjuist is). Fundamenteler is, dat wetenschappelijk onderzoek steevast de onmisbare waarde van investeringen in het onderwijs bewijst. Zo stelt econoom en Nobelprijswinnaar Amartya Sen, dat ontwikkeling de meeste kans heeft als een land in een vroeg stadium investeert in onderwijs en gezondheid, zoals gebeurde in India en Zuid-Korea. Deze sectoren zijn arbeidsintensief en dus relatief goedkoop in ontwikkelingslanden, waar de lonen laag zijn. Bovendien is goed onderwijs onmisbaar voor de vorming van een mondige bevolking die haar rechten kent en kan opeisen.
Een voorbeeld uit de praktijk van kinderrechtenorganisatie Plan International kan duidelijk maken hoe sociale en productieve sectoren met elkaar verbonden zijn: In Cambodja worden boeren getraind om met nieuwe methoden hun rijstoogst te verdubbelen. Dit kan van Cambodja een rijstexporterend land maken. Tegelijkertijd maakt de oprichting van een eenvoudige peuterklas het mogelijk dat de oudere kinderen ook naar school kunnen en de meisjes niet thuis worden gehouden om op hun jongere broers en zusjes te passen. Hun ouders kunnen zich nu volledig richten op de rijstoogst, terwijl hun kinderen op school zijn. Een enorme vooruitgang. Investeringen in de opleiding van meisjes verdienen zichzelf dubbel en dwars terug, zo hebben ook studies van de Wereldbank overtuigend aangetoond.
Ten derde is het jammer dat de WRR geen voorbeelden geeft die overtuigend aantonen dat extra aandacht voor de ‘productieve sectoren’ in bepaalde gevallen heel goed heeft gewerkt. Dan zou nader kunnen worden geanalyseerd onder welke omstandigheden een buitenlandse donor iets tot stand kan brengen wat de vrije markt niet lukt.
Hetzelfde euvel doet zich voelen bij de conclusie van de WRR, dat de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking enorm zou opknappen van een nieuwe organisatievorm. De WRR heeft daarvoor al wel een naam: NLAID, naar analogie van de uitvoeringsorganisatie van de Verenigde Staten en Engeland. Jammer genoeg komt de WRR in de motivatie hiervoor niet verder dan een opsomming van de nadelen van de huidige Nederlandse praktijk. Helaas ontbreekt zelfs een eerste aanzet tot analyse van verschillende modellen die elders al in praktijk zijn gebracht, zoals in Scandinavië en Duitsland.
Overigens is de nadruk die de WRR legt op een sterke uitvoeringsorganisatie in het veld voor Plan heel herkenbaar: zonder gespecialiseerde kennis ter plaatse kom je met ontwikkelingswerk niet ver.
Tot slot maakt de WRR het wel heel bont als het gaat om de norm voor het budget van ontwikkelingssamenwerking. In VN-verband is afgesproken dat rijke landen 0,7 procent van hun inkomen (BNP) voor internationale samenwerking zouden reserveren. Vervolgens is daar 0,8 van gemaakt, omdat ook internationale milieu- en klimaatkosten moesten worden gedekt. De Scandinavische landen en Nederland houden zich daaraan, maar ook andere donorlanden in de OESO erkennen deze norm en enkele landen werken ook bewust naar dit percentage toe. “Geen heilig huisje,” zegt de WRR nu, alsof het een arbitraire Haagse norm betreft en geen internationale afspraak. De WRR wil meer ambitie, maar voor minder geld. Dat mag natuurlijk, maar het pleidooi van de WRR voor ‘hulp die verschil maakt’ klinkt tegen deze achtergrond wel bijzonder goedkoop.