1. Waartoe dient dit discussiedocument?
Deze notitie diende als aanzet voor de discussie die de Worldconnectors op 16 februari voerden over het WRR rapport dat op 18 januari 2010 is verschenen. Het is geen uitputtende reactie, maar een structuur voor de Worldconnectors’ discussie met Prof. dr. Peter van Lieshout, de leider van het team dat meerdere jaren werkte aan dit monumentale rapport.
2. Het WRR rapport verdient veel lof
Het is belangrijk dat de Worldconnectors met elkaar spreken over de complimenten die het rapport al gekregen heeft, en zou moeten krijgen. Het is simpel en helder geschreven en een wetenschappelijk onderbouwde reflectie op wat ontwikkelingshulp (de term die in het rapport geprefereerd wordt) wel en niet heeft bereikt in de afgelopen zestig jaar.
Naast de Nederlandse grondwettelijke opdracht om de internationale rechtsorde te bevorderen worden de twee hoofdmotieven voor ontwikkelingshulp goed beschreven: het morele motief (van zorg voor medemens tot een verlangen naar een betere wereld) en het verlichte eigenbelang. De WRR stelt dat ontwikkelingshulp in een spagaat is gekomen tussen kleine concrete gepersonaliseerde hulp en de grote mondiale thema’s zoals de voedselcrisis, schaarste aan water en energie, klimaat, milieu en biodiversiteit.
Boeiend is hoofdstuk 3 als samenvatting van de verschillende theorieën over hoe ontwikkeling ontstaat. Met aandacht voor de koloniale geschiedenis, het klimaat, ‘geletterdheid’, landbouw, grondstoffen, de markt, de staat, migratie, etc. De conclusie is dat er geen eenduidig recept voor ontwikkeling te geven is: ‘ontwikkeling loopt via onverwachte combinaties van orde en chaos….’(p. 95).
In hoofdstuk 4, over meten, wordt de conclusie getrokken dat er vooruitgang is geboekt op mesoniveau, zeker in voeding, gezondheidszorg en onderwijs – maar het meten moet blijven bij specifieke projecten en programma’s die kunnen slagen of falen in specifieke landen. Dus geen algemeen eindoordeel over ontwikkelingshulp: niet voor of tegen. Hoofdstuk 5 behandelt doelen, organisatie, aanpak, perspectief en (gebrek aan) coherentie met andere beleidsterreinen – en de dilemma’s in en complexiteit van ontwikkelingshulp en hoe die historisch groeide worden steeds duidelijker.
In de volgende vier hoofdstukken redeneert de WRR richting haar eigen conclusies: Ontwikkelingshulp moet specifieker (maatwerk), professioneler (meer kennis, meer leren), breder en coherenter (internationale publieke goederen, global governance), met een zekere rol voor bedrijven en burgers.
En dus de conclusies voor Nederland in hoofdstuk 10: Ontwikkelingshulp blijft complex, kan niet zonder vuile handen te maken, en zonder dat er dingen mis gaan. Er zou minder maar betere concrete armoedebestrijding moeten zijn (do no harm), meer inzet op duurzame economische bedrijvigheid – en meer inzet op de ‘global public goods’, want klimaat, voedsel, energie en veiligheid zijn essentieel, ook voor ons eigenbelang. Concreet betekent dit voor de WRR: meer kennis opbouwen in Nederland en Europa; subsidiëren van zuidelijke eerder dan Nederlandse NGO’s; het neerzetten van een professioneel NlAID buiten het ministerie; het kiezen voor niet meer dan 10 landen in Afrika; het ophouden met discussies voer 0.7 of 0.8%; en een minister die NLAID aanstuurt, maar ook de Nederlandse globaliseringagenda.
Het WRR rapport leest als een spannend meeslepend goed geschreven boek, met een duidelijk eind. Hoera, we weten hoe het verder moet: ‘ Minder pretentie, meer ambitie’. Nederland kan aan de slag met deze veranderingen.
3. Hoe zit het met de samenhang tussen de redeneringen en de conclusies?
Elke lezer zou het WRR rapport een tweede keer heel precies moeten lezen met de vraag: ‘wat vind ik van deze redenering?’ ‘Waar ben ik het mee eens, waar niet’? ‘Wat mis ik nog?’ Op basis hiervan kan de discussie tijdens de Worldconnectors bijeenkomst plaats vinden.
Sommige conclusies zijn overtuigend. Kort samengevat: Ga door met ontwikkelingshulp, verwacht geen wonderen, zorg dat er meer maatwerk komt, en meer precieze kennis komt over wat werkt in welke situatie, zorg dat de brede coherentie tussen beleidsterreinen in Nederland, in Europa en wereldwijd veel beter bevochten wordt, zodat ontwikkelingshulp niet teniet wordt gedaan door belastingontduiking, oneerlijke handel etc. Zorg dat er veel meer geïnvesteerd wordt in het ontwikkelen van duurzame landbouw, en economische bedrijvigheid. Werk mee aan taakafbakening (Paris consensus), en aan coherentie op Nederlands, Europees en mondiaal niveau. Zodat de global public goods voor allen gewaarborgd worden.
Er zijn redeneringen die leiden tot verassende aanbevelingen. Zou de zeer noodzakelijke kennis niet juist in de ontwikkelingslanden moeten worden opgebouwd, in plaats van dat Nederland met NLAID de dominantie van DFID probeert na te doen? Waarom moet Nederland zelf expert zijn in onderwijs om op een goede manier te kunnen investeren in onderwijs in ontwikkelingslanden? Moet de kennis over specifieke ontwikkelingsrelevant kwalitatief goed onderwijs (waar terecht voor gepleit wordt, p. 177, 178) niet juist in Afrika zelf ontwikkeld worden?En kennis t.a.v. zuidelijke NGO’s en sociale bewegingen ligt opgeslagen in de enorme ervaring van het Nederlandse maatschappelijk middenveld – en zal niet in een NLAID beschikbaar zijn. De politieke sturing t.a.v. de multilaterale instituties verdient versterking – maar staats afhankelijk maken van de zuidelijke NGO’s en sociale bewegingen maakt het minder geschikt voor de rol van checks and balances die zij kunnen en moeten spelen – in ontwikkelingslanden en internationaal.
En redeneringen die NIET leiden tot aanbevelingen: Lezen we (p. 93) ‘En veel instrumenten die rijke landen met succes voor hun eigen ontwikkeling gebruikt hebben – zoals tarieven, quota, exportsubsidies, het ‘lenen’ van buitenlandse technologie – zijn nu geheel verbannen of sterk aan banden gelegd door de WTO. De rijke landen trappen zo de ladder weg waarlangs zij zelf omhoog geklommen zijn.’ Ook wordt tussen bldz 131 and 140 uitvoerig de opkomst en neergang van de Washington consensus (IMF en Wereldbank beleid) beschreven. Hier lezen we (p.137) dat ‘landen die zich de afgelopen decennia wel aan de Washington Consensus hielden – en die waren vooral in Afrika en Latijns Amerika te vinden – niet of nauwelijks groeiden, en werden landen als China, India en Vietnam, die in diezelfde tijd een eigen koers hebben gevolgd, juist groeimirakels…’ .
Zouden deze redeneringen niet moeten leiden tot aanbevelingen t.a.v. veranderingen in beleid van WTO, Wereldbank en IMF (dat zelfs de recente kwijtschelding van schuld van Haïti weer met liberalisering voorwaarden verbond). Zou de ‘ownership’ van landen (overheden, in interactie met eigen burgers en bedrijven) over hun eigen ontwikkeling dus niet nog veel centraler moeten komen te staan? De WRR wijst op het voorkomen van hulpafhankelijkheid (p. 184) Maar hoe werkt de machtsrelatie tussen Nederland en een ontvangend land als er heel veel meer ontwikkelingsgeld gaat naar één van de tien uitgekozen landen. Is de ownership en beleidsvrijheid van dat land dan niet minder? Vooral als de kennis voornamelijk in Nederland en in Europa opgebouwd wordt? Kunnen landen dan nog zelf de hulp coördineren (zie voorbeelden van Vietnam en India op p. 129). Zijn de lessen van de ook beschreven EPA processen tussen Europa and Afrikaanse landen niet een bewijs van dergelijke dominantie die dus leidt tot het dienen van Europese en niet van Afrikaanse belangen?
4. Enkele zwaktes in het WRR rapport
In het WRR rapport wordt ‘Good Governance’ beschreven als ‘enkele samenhangende principes van overheid en politiek stelsel’. Het wordt niet beschreven als een goede interactie tussen overheid, en haar burgers en bedrijven. Misschien is dit waarom het WRR advies veel advies geeft aan overheden. Zowel in het landspecifieke maatwerk waarvoor gepleit wordt, als in de brede coherentiediscussie wordt het belang van de georganiseerde burger (binnen een land, en regionaal en mondiaal) zwaar onderschat. Hoewel er ook telkens bewijzen opduiken in het rapport van dit belang (Jubilee, de milieu beweging etc.)
Deze ‘statelijke insteek’ van de WRR wordt zeer duidelijk in hoofdstuk 9 over ‘andere betrokkenen’. Dit is een zwak hoofdstuk. Bedrijven kunnen veel meer betekenen dan alleen maatschappelijk verantwoord ondernemen: niet in het minst door banen en waarde te creëren. NGO’s en sociale bewegingen worden bijna geminimaliseerd in de beschrijving van de kleine projecten die ze doen met de waarschuwing ‘Do no harm’. Een waarschuwing die altijd terecht is, maar in veel grotere mate van toepassing op westerse overheden, bedrijven, de na-ijlende Washington consensus en de EU EPA onderhandelingen…..
Maar misschien is de belangrijkste zwakte van het rapport wel het voorbij gaan aan het verdelingsvraagstuk. Vandaar dat de WRR weer kiest voor het opbouwen van een economie met de oude aanname van het belang van de middenklasse en het ‘trickle down’ effect van hun economische gewin. Ja, economische groei is belangrijk maar welke economische groei? Er is een pleidooi te houden voor een duurzame, groene, inclusieve en op ‘decent work’ gebaseerde economie. Één op de zeven mensen in de wereld gaat met honger naar bed. Dat is niet alleen onmenselijk, maar ook onveilig en onnodig: er kan geïnvesteerd worden om die mensen naar de middenklasse toe te tillen. Dan kan een ‘new green deal’ tot een inclusieve economische groei leiden. Op die basis kan een eerlijke wereldhandel ontwikkeld worden. De WRR kiest economisch voor het huidige bestel – en lijkt geen lessen te trekken uit de financiële en economische crisis, de schaarste en de klimaat problematiek.
De WRR wil ‘voorbij de armoede bestrijding’. Vandaar ook de kritische beschouwing van de millenniumdoelen, en de schokkende conclusie dat MDG2 ‘het nodige kwaad heeft berokkend’. De beschrijving van te grote schoolklassen, te weinig leerkrachten en niet relevant curriculum zou moeten leiden tot een conclusie die elders (bv. door de Aziatische tijgers) wel getrokken wordt: juist meer en beter onderwijs en opbouw van capaciteit en kennis infrastructuur met daarvoor de juiste hoeveelheid financiële middelen.
Er zijn meer zwaktes. De onderdelen over noodhulp en over fragiele staten – en de rol van civil society daarbinnen doen onvoldoende recht aan die complexiteit maar ook aan de beschikbare kennis en ervaring.
Ten slotte is het ontbreken van enige gender analyse binnen dit rapport wel het meest pijnlijke. De positie van vrouwen in de armoede en onderontwikkeling in de wereld wordt niet beschreven – maar vooral ook niet de rol die vrouwen spelen (als ze maar een halve kans krijgen) in lokale ontwikkeling, landbouw, microfinanciering, sociale cohesie, onderwijs, gezondheidszorg etc. etc. etc. Er wordt cynisch geschreven over hoe alle donoren en ontvangende landen ‘meisjes naar school’ willen – en hier worden niet de letterlijk duizenden wetenschappelijke rapporten aangehaald die tonen dat de ontwikkelingsdollar die geïnvesteerd wordt in het opleiden van een meisje leidt tot betere gezondheid van haar en haar familie, minder kinderen en betere economische en politieke participatie. Waarom worden de grote service gerichte NGO’s (onderwijs, gezondheidszorg, rurale ontwikkeling, microfinanciering, vrouwenrechten) bekritiseerd en niet juist beschreven als goeie voorbeelden van ‘public/private partnerships’ waar vrouwen ook een grote rol in hebben.
Het WRR rapport bevat naast de vele mooie en overtuigende paragrafen ook kleine zinnetjes die bij het lezen als voetzoekers ontploffen: Wat te denken van: (p. 270) ‘Conflictbemiddeling is vooral nodig in samenlevingen die ethnisch of religieus gefragmenteerd zijn en waar een pacificerende overheid ontbreekt (Narayan 1999), terwijl de empowerment van vrouwen alleen zinvol is als al veel beweging op dit gebied bestaat. In dat laatste geval zal het toetsingskader vooral draagvlak en kwaliteit zijn’.
Beste WRR, sinds de VN vrouwenconferentie in Beijing in 1995 is er veel vrouwenbeweging in elk deel van de wereld – maar ruimte en aandacht voor de positie van vrouwen moet overal en telkens weer bevochten worden – zoals dit WRR rapport in totale gender-blindheid illustreert.
Democratie en mensenrechten komen ook niet erg positief naar voren in het WRR rapport. Weer zo’n voetzoeker zinnetje: (p. 148). ‘Lokale ngo’s leggen vaak meer verantwoording af aan hun westerse sponsors dan aan de lokale bevolking. Het is tegen deze achtergrond goed te begrijpen dat het Ethiopische parlement in december 2008 een wet heeft aangenomen die lokale NGO’s die meer dan 10 procent van hun budget van westerse donoren ontvangen zwaar aan banden legt, omdat ze worden gezien als een vorm van buitenlandse inmenging in binnenlandse aangelegenheden’.
Een zeer wrange beschrijving. Lokale sociale bewegingen en NGO’s zijn veel meer accountable naar eigen achterban dan hier wordt onderkend – het is ook bijna altijd iets wat in subsidie afspraken gevraagd wordt. En hoe zou de Ethiopische regering het dan vinden als NLAID die NGO’s steunde? Wat moeten de civiele leiders dan? Ethiopië steunt de eigen civil society niet financieel, en laat ook communicatie en fondsenwerving in eigen land nauwelijks toe. Laat staan lobby en mobilisatie: twee leiders van de Ethiopische tak van de 173 miljoen burgers brede Global Call for Action against Poverty zaten twee jaar in de gevangenis en kwamen pas met hulp van (internationale!) organisaties als Amnesty, GCAP en religieuze leiders vrij.
Dat is misschien de eind toets van dit WRR rapport. Waar is de stem van de vrouwen en mannen in ontwikkelingslanden (de burgers, de bedrijven, de overheden), hoe ziet hun wens tot ‘ownership’ eruit, en hoe zullen ze de voorstellen van dit WRR rapport ervaren.
In de Civiele mondiale bewegingen die niet in het WRR rapport terug te vinden zijn (March against Child Labour, WE CAN end all violence against Women, Civicus, Social Watch, the world Social Fora, GCAP etc.etc.) vragen de meeste burgers en landen om onderwijs, gezondheidszorg, voedselzekerheid, duurzame groene economie – met betaalde banen die het bestaan van hun families kunnen ondersteunen. En democratisch zeggenschap in eigen gemeenschap en land. Dat betekent dat de noodhulp en armoede bestrijding en conflicthantering hand in hand moet en kan gaan met een basis ‘good governance’ waar niet alleen de economische maar ook de sociale en culturele mensen- en vrouwenrechten nageleefd worden.