Veel van wat de WRR zegt over de rol die kennis kan spelen in mondiale ontwikkeling spreekt mij zeer aan. Daarbij gaat het niet om de vraag wat wetenschappelijk onderzoek zegt over ontwikkeling, maar om de vraag op welke wijze het ontwikkelen van kennis kan bijdragen aan toekomstige ontwikkeling en welke uitgangspunten daarbij het beste als start- en ijkpunten kunnen worden genomen.
Kennis als maatwerk
Om te beginnen valt op dat de WRR, enkele passages daargelaten, niet over wetenschappelijke kennis spreekt in termen van kennisoverdracht van hoogontwikkelde landen naar ontwikkelingslanden maar in termen van gezamenlijke kennisontwikkeling en kennisuitwisseling. Dat is op zichzelf inhoudelijk niets nieuws, al zit het nog wel als een soort van reflex in veel Noordelijke wetenschappelijke hoofden, maar de WRR trekt de lijnen door op een manier die mij zeer sympathiek is. Wat ik bedoel laat zich goed illustreren met een voorbeeld uit het rapport op het terrein van landbouwkundige kennis die nodig is om grote vraagstukken als tekortschietende voedselproductie (en dus honger) aan te kunnen pakken:
“Na de introductie van nieuwe landbouwtechnologie in Azië, Latijns-Amerika en Afrika in de jaren zestig en zeventig (de groene revolutie) hebben zich verder weinig grootschalige innovaties voorgedaan in de Aziatische landbouw, en na het mislukken van deze groene revolutie in Afrika deden zich daar überhaupt geen grootschalige stijgingen van de voedselproductie voor. Deze relatieve stilstand is maar in beperkte mate te wijten aan onmogelijkheden van de fysieke omgeving of beperkingen van de technologie: het is vooral een gebrek aan toegepaste kennisontwikkeling, in het bijzonder het ontbreken van een wetenschappelijk netwerk dat lokale innovaties faciliteert (…). Met de komst van grote gecentraliseerde kennisinstituten (…) werd het fundament gelegd voor de innovaties in teelttechnieken die aan de basis stonden van de groene revolutie in Azië, maar het gevolg was ook dat innovatie in de landbouw steeds sterker gecentraliseerd en verwetenschappelijkt raakte, en daarmee verder af kwam te staan van de mogelijke gebruikers van kennis en technieken. (…) Omgekeerd worden de vele kleinschalige innovaties van boeren in het veld niet voldoende opgepakt en te weinig gefaciliteerd door passende wetenschappelijke inbedding van voldoende schaal (…). Voor een groene revolutie in Afrika, of beter gezegd voor een grootschalige groei in de Afrikaanse landbouwproductie, is meer nodig dan een gecentraliseerde technologie-interventie. Vanwege het sterk gefragmenteerde karakter van de Afrikaanse landbouw met zijn tientallen teeltsystemen en vele honderden sub-teeltsystemen, elk aangepast aan specifieke omgevingsfactoren, is het van belang dat innovatie een coproductie is van wetenschap en praktijk. Wetenschappelijk onderzoek zal per teeltsysteem moeten zoeken naar de bottlenecks en de kansen voor productieverhoging en juist de bestaande lokale innovaties moeten begrijpen om daarbij aan te kunnen sluiten met wetenschappelijke technologieontwikkeling (…). Een dergelijke innovatie zal door haar contextspecifieke karakter fundamenteel verschillen van de one-size-fits-all innovatie die ten grondslag lag aan de groene revolutie in Azië. Door de vele landbouwspecifieke contexten van Afrika is er een regenboog aan lokaal specifieke revoluties vereist om de Afrikaanse landbouwproductie te verhogen (…).” (P. 195).
Het citaat bevat vele nuttige observaties en waarschuwingen: wetenschap die steeds verder af kwam te staan van de mogelijke gebruikers van kennis en technieken, het ontbreken van een wetenschappelijk netwerk dat lokale innovaties faciliteert, kennisinnovatie als coproductie van wetenschap en praktijk, contextspecificiteit. Het gaat in de woorden van de WRR ook en vooral om zaken als “diagnostisch te werk gaan omdat er geen quick fixes voor ontwikkeling bestaan” (p. 205), waarbij “diagnostisch” wordt omschreven als
“het zo precies mogelijk proberen na te gaan wat in een land de grootste ontwikkelingsbarrières zijn. Die kunnen liggen in de sfeer van de economie (bijvoorbeeld te beperkte kredietmogelijkheden voor bedrijven of gebrek aan goede infrastructuur), op het niveau van de overheid en de staat (bijvoorbeeld onveiligheid, of onvoldoende rule of law) of binnen de samenleving als geheel (bijvoorbeeld onvoldoende mensen met de juiste opleiding, of gebrek aan vertrouwen of sociaal kapitaal). Een volgende stap is bepalen welke van deze binding constraints het belangrijkste is en het eerst aangepakt zou moeten worden. Daarna gaat het erom te bezien hoe dat in deze specifieke context het beste aan te pakken valt. Al met al wordt ingrijpen door deze werkwijze gerichter en ontstaat er volgtijdelijkheid (sequencing) in plaats van dat alles even relevant of urgent lijkt en op gelijkvormige wijze wordt aangepakt. In plaats van de wensen, ervaringen en preoccupaties van donoren en kiezers in het Westen wordt zo de situatie in het ontwikkelingsland uitgangspunt voor hulp bij ontwikkeling. In de praktijk is dat geen vanzelfsprekendheid” (p. 200-201).
Hoewel bovenstaande passage niet specifiek slaat op de kenniscomponent, is zij ook daarop van toepassing. Hoeveel wetenschappers gebruiken ‘het Zuiden’ niet ten eigen bate en hoe velen van hen vertrekken er op het moment dat die aandacht niet langer past in de eigen onderzoeksagenda? Daarbij komt dat Noordelijke onderzoekers met oprechte interesse in problemen in ontwikkelingslanden door de publicatiecultuur en het intellectuele eigendomsbeleid van hun instellingen – meer daarover verderop – min of meer worden gedwongen andere belangen dan die van ‘Zuid’ voorrang te geven. Op dat vlak is er een wereld te winnen, zeg ik de WRR na, zonder wetenschappelijke kennis alleen maar dienstbaar te maken aan ontwikkeling in het Zuiden. Ook daarover verderop enkele woorden.
De WRR benadrukt dat het steeds moet gaan om het aangaan van “langdurige relaties waarin voldoende specifieke deskundigheid en verschillende instrumenten in samenhang worden ingezet” (p. 205). Ook moet het gaan om relaties “met kennisorganisaties, zowel in Nederland als in het ontvangende land, niet alleen ten behoeve van research and development maar ook op verschillende niveaus van beroepsuitoefening, en scholing, zo nodig tot en met het basisonderwijs” (idem). Het gaat om een type benadering waarbij “het zaak [is] om de keten in zijn volle omvang te benaderen, of in ieder geval een beredeneerd deel ervan” (p. 206). Ofwel: wetenschappelijk onderzoek dient zijn beperkingen te kennen, maar wil het zowel excellent als relevant zijn, dan kan het niet anders dan dat onderzoekers, onderzoeksinstituten en onderzoeksfinanciers zich grondig verdiepen in de context waarin het moet worden uitgevoerd en in de onderdelen van de gehele keten waarop de resultaten van invloed kunnen zijn. Gebeurt dat niet dan kunnen de resultaten van onderzoek nog steeds nuttig zijn, maar dan doet dat sterk denken aan de tractor die met veel publieke aandacht werd geschonken maar die na het eerste mankement tot blijvende stilstand kwam omdat de reparatiekennis niet werd meegeleverd. De schenker hield er een goed gevoel en mooie foto’s aan over, maar een ketenbenadering zou hem bescheidener hebben gemaakt.
Een dergelijke benadering vraagt ook om een attitude waarin problemen leidend zijn en niet de wetenschappelijke disciplines die worden ingezet om te komen tot adequate analyses en oplossingen. Dat is iets anders dan ‘vraagsturing’ – niet in de laatste plaats omdat bij dat woord de rol van de wetenschap al gauw wordt teruggebracht tot een louter instrumentele en er in de vragende landen bovendien vaak sprake is van acute problemen die in weg staan aan het nadenken over meer fundamentele vraagstellingen met lange-termijnopties etc. – maar de onderliggende vraag speelt wel een belangrijke en uiteindelijk ook doorslaggevende rol bij het opzetten van het onderzoek, de keuze van de onderzoeksmethodiek etc. Dat maakt het voor monodisciplinair opgeleide wetenschappers doorgaans lastiger, maar ook relevanter en uiteindelijke misschien zelfs bevredigender. Dat laatste zal in elk geval ook gelden voor de Zuidelijke coproducenten van de kennis.
Kennisproductie en Nederlands eigenbelang
In het rapport is veel oog voor de verbinding tussen deze wijze van kennis produceren en het nationale Nederlandse eigenbelang. Ook dat spreekt mij aan, zowel omdat de wereld niet kan drijven op altruïsme alleen als vanwege de gedachte dat ideeën op deze manier beter te verkopen zijn, bijvoorbeeld aan de Nederlandse belastingbetaler. Het WRR-rapport over dat eigenbelang: “Het loont de moeite (…) de vraag te stellen waar de langetermijnbelangen van Nederland eigenlijk precies liggen en wat die betekenen voor de wijze waarop de internationale orde het best tegemoet getreden kan worden” (p. 172). Zeker. En dan volgt er een verwijzing naar Noorwegen: “In dat opzicht zou Nederland een voorbeeld aan Noorwegen kunnen nemen, dat onlangs de vraag thematiseerde waar op lange termijn de belangen van Noorwegen liggen. Het is tekenend dat deze exercitie werd ondernomen door een minister voor Ontwikkelingshulp die antwoord op die vraag wilde voor hij een beleidsnota over ontwikkelingshulp ging schrijven” (idem). En inhoudelijk over de Noorse sterktes:
“[Noorwegen] heeft zich onder andere gespecialiseerd in vrede en verzoening, en laat gezondheidszorg en onderwijs over aan anderen (maar financiert daar soms wel aan mee). Dat leidt ertoe dat in veel ontwikkelingslanden vrede en verzoening bijna vanzelfsprekend wordt overgelaten aan de Noren. De werkverdeling die is afgesproken in Parijs (en daarna in de EU) en die zo moeizaam vorm krijgt, vindt als vanzelf plaats als donoren er net als de Noren zelf een krachtig begin mee maken. Daarbij leiden deze inhoudelijke keuzes ertoe dat Noorwegen vooral actief is in het Midden-Oosten, Sudan, Sri Lanka en Guatemala. Behalve in onderwerpen waarop ze gericht kennis opbouwen, specialiseren de Noren zich in onderwerpen waar ze zelf veel ervaring mee hebben in eigen land. Om die reden hebben ze een omvangrijk Oil for development programma, waarbij in Noorwegen opgedane kennis op dat gebied wordt uitgewisseld met olierijke ontwikkelingslanden” (p. 224).
De lijn is helder en verdient ondersteuning. Het WRR-rapport stelt verder dat een dergelijke aanpak voor Nederland “als bijkomend voordeel [heeft] dat ontwikkelingshulp weer het gezicht krijgt waar veel Nederlandse burgers om vragen” (p. 224). Die zin wordt gevolgd door de opmerking dat er “vanzelfsprekend een debat mogelijk [is] over de vraag waar Nederland de meeste toegevoegde waarde heeft”, waarna wordt verwezen naar landbouw, water, de rechtsstaat en hiv/aids. En “zelfs maatschappijopbouw (civil society) zou in aanmerking kunnen komen”, want “geen land investeert zoveel in maatschappelijke organisaties in ontwikkelingslanden als het onze, maar die kennis en ervaring worden nietgebundeld en op een hoger plan getild” (idem). Over de (pre-)selectie en presentatie van thema’s kan een boom worden opgezet, maar dat doet geen afbreuk aan het ‘denkraam’ dat hier wordt gehanteerd.
Wat betreft de themakeuze denk ikzelf dat er nog een wereld te winnen is op het vlak van de interactie tussen milieu, ontwikkeling, veiligheid en (internationaal, regionaal en lokaal) recht. Overigens word ik in het rapport deels op mijn wenken bediend, met interessante waarnemingen op het brede vlak van “de rechtsstaat”, in het rapport niet gedefinieerd en dus gemakkelijk inzetbaar als pars pro toto voor zowat alles wat juridisch is. De WRR stelt bijvoorbeeld vast dat “democratische verkiezingen niet helemaal afgeschreven [hoeven] te worden, maar pas [kunnen] plaatsvinden als andere cruciale functionele politieke instituties op orde zijn, zoals de rule of law en een goed werkende bureaucratie” en dat “het politieke systeem al een zekere mate van legitimiteit [moet] hebben voordat verkiezingen plaats kunnen vinden” (p. 143). Daarna wordt ter illustratie verwezen naar de vreedzame transitie in Zuid-Afrika en het gegeven dat daar op het moment van de overgang al instituties als een parlement en een rationele Weberiaanse staatsbureaucratie waren. En, aldus de WRR over thema van de instituties: “Steeds weer komt naar voren dat instituties die in Denemarken of Nederland goed werken om conflicten te pacificeren (politieke partijen, NGO’s en een parlement) elders niet zomaar dezelfde rol kunnen spelen. In de meeste ontwikkelingslanden controleert het parlement de regering niet; het is meestal vooral een ja-knikmachine samengesteld uit loyale parlementariërs of een reservebank waar ambitieuze personen wachten tot het hun beurt is om ‘het veld’ op te gaan” (p. 144). Bovendien, aldus het rapport, zijn audit-instituties als rekenkamers vaak vleugellam, zijn veel politieke partijen eerder gecentreerd rond personen dan rond ideeën, en weten “partijen aan de macht [vaak] niet om te gaan met ‘loyale’ oppositie” (idem). Het gaat daarom niet langer om “good governance” maar om “good enough governance”. Deze impliceert
“niet alleen veel meer bescheidenheid over de doelen die gesteld mogen worden, maar gaat er ook van uit dat de legitimiteit en responsiviteit van een staat verschillende vormen kunnen aannemen. Democratie wordt niet heilig verklaard, en er wordt erkend dat participatie en representatie van burgers veelal gebrekkig zullen zijn. De good enough governance benadering zet dan ook in op het ontwikkelen van een effectieve maar beperkte overheid. Waar de aanhangers van de ‘goed bestuur these’ een rechtlijnig vooruitgangsgeloof hebben, benadrukt het principe van good enough governance dat ontwikkeling nooit gelijkmatig verloopt, er nadelige gevolgen zijn en dat veranderingen alleen ontstaan door politieke allianties, en niet door contracten” (p. 144).
Hoewel het een lijn van denken is die vooral reageert op, wat men zou kunnen noemen, de eerste generatie denkers over “good governance” geldt ook hier dat de voorgestelde benadering getuigt van realiteitszin en wat mij betreft de juiste toon kiest, zolang in de “good enough” benadering maar duidelijk blijft dat er basiswaarden zijn waaraan elke regering zich te houden heeft. “De mensenrechten”, zeggen sommigen dan. “De meest fundamentele”, zou ik zeggen, en die kunnen zowel liggen op het terrein van klassieke mensenrechten als het martelverbod en het verbod op het laten verdwijnen van politieke tegenstanders, als op dat van economisch, sociale en culturele rechten zoals toegang tot voedsel, met inbegrip van zaken als het verbod op het discriminatoir onthouden van voedsel en voedselproductiemogelijkheden aan specifieke, ‘onwelgevallige’groepen. Andere en deels daarmee overlappende basiswaarden zijn te vinden in het internationale strafrecht, met zijn verbod op genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven.
Kennis als mondiaal publiek goed
Van wie is al die kennis eigenlijk: de bedenkers, hun instituten, de belastingbetaler? Het is een vraag die op veel manieren kan worden aangepakt, zowel vanuit het recht, de economie als de moraal. Interessant is dat de WRR stelt dat “wij allemaal baat [hebben] bij ‘mondiale publieke goederen’ zoals een stabiel klimaat, kennis, en financiële stabiliteit” (p. 196) en dat het bij “internationale publieke goederen niet [gaat] om het verdelen of afwentelen van de gevolgen van binnenlands beleid over de landsgrenzen (spillovers of externaliteiten), maar om baten voor iedereen in de wereld (bij mondiale publieke goederen) of betreffende regio (bij regionale publieke goederen), die alleen door gerichte actie en samenwerking te realiseren of te behouden zijn” (idem). Ik vraag me af of die redenering in gelijke mate opgaat voor het milieu en kennis, maar dat terzijde. Terecht observeert de WRR “dat binnen nationale staten al langer wordt gewerkt met de categorie van publieke goederen, zijnde diensten en goederen waarvan niemand uitgesloten kan worden (non-exclusiviteit) en waarvan het gebruik door de ene persoon niet ten koste gaat van dat door anderen (non-rivaliteit)” (p. 197) – gevolgd door enkele opmerkingen over de vraag in hoeverre in de behoefte aan dergelijke goederen kan worden voorzien door ‘de markt’ – om vervolgens vast te stellen dat “het nationale karakter van publieke goederen niet meer [correspondeert] met de wereld waarin we leven” (idem). Daarbij gaat het, aldus de WRR, om zaken als de opwarming van de aarde, financiële stabiliteit, publieke bads als internetmisdaad en fraude, of de verspreiding van ziektes door handel en reisverkeer, en mondiale publieke goods als de internationale regimes voor grensoverschrijdend transport en communicatie, handel, internationaal monetair beleid, of geharmoniseerd fiscaal beleid. Het zijn allemaal problemen c.q. oplossingen die vragen om grootschalige inzet van kennisinstellingen, hetzij om de aanpak te (helpen) bedenken, hetzij om de praktische bruikbaarheid van voorgestelde oplossingen kritisch door te lichten en op basis daarvan tot bijstellingen of paradigmaveranderingen te komen.
De WRR stelt verder vast dat “Nederland internationaal niet voorop [loopt] qua kennis over mechanismen en instrumenten om regionale en mondiale publieke goederen te bevorderen” (p. 236). Het zou zo maar waar kunnen zijn, maar iets meer bewijsvoering zou niet hebben misstaan.
Intellectuele eigendomsrechten
De problematiek van de “kennis als mondiaal publiek goed” raakt op allerlei manieren aan het vraagstuk van de intellectuele eigendomsrechten. Dit thema duikt dan ook veelvuldig op in het rapport, zij het vaak eerder als signalering van problemen dan in termen van oplossingen. En paar observaties van de WRR:
“Het Europees Parlement heeft een resolutie aangenomen met als strekking dat intellectuele eigendomsrechten geen barrière mogen zijn voor ontwikkeling en technologieoverdracht, en de Britse econoom Nicholas Stern heeft gesuggereerd dat de relevante technologieën voor klimaatbeleid beschikbaar moeten komen zonder patenten. Om die kennis te kunnen gebruiken is bovendien meer nodig dan machines, apparatuur en grootschalige projecten voor de transfer van hardware voor schone technologieën. Van groot belang zijn ook de overdracht van onderliggende (impliciete) kennis en vaardigheden en de opbouw van de capaciteit om technologie te kunnen gebruiken” (p. 48).
Hier wordt intellectuele eigendom gekoppeld aan de eerder beschreven noodzaak contextspecifiek te werken, op straffe van irrelevantie. Terecht wijst de WRR vervolgens naar de Wereldhandelsorganisatie waar een aantal van deze lijnen samenkomen:
“Om te kunnen exporteren naar westerse landen moet vaak aan (…) kostbare en gedetailleerde regels voldaan worden. En veel instrumenten die rijke landen met succes voor hun eigen ontwikkeling gebruikt hebben – zoals tarieven, quota, exportsubsidies, het ‘lenen’ van buitenlandse technologie – zijn nu geheel verbannen of sterk aan banden gelegd door de WTO. De rijke landen trappen zo de ladder weg waarlangs zij zelf omhoog geklommen zijn. Bovendien zijn de regels rond intellectueel eigendom juist aangescherpt. De TRIPS (trade-related intellectual property rights)-overeenkomst over intellectueel eigendomsrecht maakt het voor ontwikkelingslanden veel duurder om technologie te absorberen. Aangezien 97 procent van de patenten en het overgrote deel van de copyrights en handelsmerken in handen is van rijke landen, lopen de kosten voor het verkrijgen van kennis voor ontwikkelingslanden snel op als daar meer en vaker voor betaald moet worden: de Wereldbank schatte de toename van licentiebetalingen door deze landen als gevolg van het TRIPS-verdrag op 45 miljard dollar per jaar, oftewel eenderde van de jaarlijkse officiële hulpoverdrachten” (p. 93).
Die laatste getallen kende ik niet, wel de proporties waarover wordt gesproken. Terecht observeert de WRR verder dat ontwikkelingslanden bovendien “veel geld [moeten] uitgeven voor inspecteurs, wetenschappers, ingenieurs en in patenten gespecialiseerde advocaten om een systeem van intellectuele eigendomsrechten op te zetten en te implementeren” (p. 93). In het grote onderzoeksproject over Intellectuele eigendomsrechten en Ontwikkeling waartoe het Platform MDG-Profs het initiatief heeft genomen en waaraan ik samen met dr. Anna Meijknecht, eveneens Tilburg, leiding geef, is dat een van de problemen die steeds weer terugkeren. De kern van dat project ligt overigens bij de vraag hoe het komt dat er veel mondiaal debat is over de spelregels op het vlak van intellectuele eigendom terwijl de problemen navenant niet kleiner worden, en dat al enkele decennia. De opzet van het project voldoet aan de maatstaven die hiervoor zijn uiteengezet: het werkt met onderzoekers uit Noord en Zuid, gesteund en geleverd door op dit vlak belangrijke kennisinstellingen, NGO’s en bedrijven; het zoekt naar oplossingen door theoretische ideeën en juridische concepten te toetsen aan praktische obstakels en vice-versa; het beziet of ideeën die werken in de context van landbouw ook zouden kunnen werken in de context van toegang tot medicijnen; het probeert die inzichten tevens te vertalen in beleidsvoorstellen; en het doet dat alles op multidisciplinaire basis. Het project maakt geen gebruik van het woord “kenniskring” – een woord dat in het WRR-rapport overigens ook niet voorkomt; wel het equivalent “kenniscentrum” – maar het zou er zomaar een kunnen worden. Daarbij speelt ook wat het WRR-rapport opmerkt over “samenwerking met de private sector en civil society”:
“Overheden kunnen meer doen om de gespecialiseerde kennis van de private sector en civil society af te tappen en te versterken, en om met reguleringskaders en prikkels nieuwe initiatieven te faciliteren en stimuleren op het gebied van gezondheidzorg, milieu, en kennis. Intussen maakt de overheid nog maar in beperkte mate actief gebruik van de kennis en competenties van het bedrijfsleven. Zeker waar in Nederland expertise bestaat, zou de overheid vaker allianties kunnen aangaan met marktpartijen” (p. 255).
Deze passage wordt gevolgd door de vaststelling dat in Nederland “innovatie niet [ontstaat] langs gescheiden wegen, maar [dat] universiteiten nauw samen[werken] met de industrie” (p. 255). Dat is onmiskenbaar een trend, maar evenzeer moet worden vastgesteld dat deze redenering logischerwijs vooral opgaat voor kennis die zich laat omzetten in financieel-economisch gewin. Bovendien is zij (nog pas?) in bescheiden mate van toepassing op Noord-Zuid-samenwerking, terwijl kennisterreinen die op die manier ‘wegvallen’ wel van groot belang kunnen zijn vanuit het perspectief van mondiale stabiliteit en gerechtigheid. Gelukkig ziet de WRR dat ook. Kennis voor ontwikkeling gaat over meer dan geld alleen.
