De WRR heeft met haar rapport een genuanceerd en doorwrocht document neergelegd, waarin tal van deeldiscussies van de afgelopen jaren goed zijn samengevat. Het verdient dan ook een veel inhoudelijker debat dan de gebruikelijke versimpeling tot cijfers (0,7% of reductie naar tien landen), dan wel het voorspelbare ‘selectief winkelen’ van politici en belanghebbenden, zoals we die nu in de dagbladen zien. Ik wil mij in deze algemene reactie beperken tot twee centrale observaties, die net als een paar deelonderwerpen verder in aparte blog posts worden uitgeewerkt. Ten eerste: de WRR wijst terecht op de noodzaak van een mondiale blik op ontwikkeling, maar in haar eigen analyse laat zij na dat te doen. Ten tweede: door haar eenzijdige focus op economische groei (zie mijn blogpost ‘De staat en economische groei’) blijft de WRR hangen in wat zij de hulpsector verwijt: een te technische benadering, waar een politieke invalshoek (zie ook mijn blog post ‘Naar een politieke OS’) op zijn plaats is.
Het WRR-rapport bepleit veel meer aandacht voor andere takken van het Nederlandse beleid, voor zover die de ontwikkelingskansen van arme landen belemmeren: het (Europese) handelsbeleid, migratie, landbouwbeleid, terrorismebestrijding en sommige elementen van internationaal veiligheidsbeleid, klimaat. In ambtelijk jargon staat dit streven al vele jaren bekend als ‘beleidscoherentie voor ontwikkeling’, oftewel: pak wat je met je ene hand gegeven hebt, niet dubbel terug met je andere hand. Daarbij is de laatste jaren ook veel meer aandacht gekomen voor grensoverstijgende problemen als de klimaat-, energie-, financiële en voedselcrisis. Een goede aanpak van dergelijke ‘mondiale publieke goederen’, zegt de WRR, komt ook ons ten goede.
Helemaal mee eens. Maar in haar eigen analyse trekt de WRR dat niet door. De wereld is veranderd door de toenemende interdependentie en opkomende nieuwe machten als India, China en Brazilië. Mondiale crises kunnen alleen door mondiale samenwerking worden opgelost. Deze constatering veronderstelt dus ook dat ontwikkeling mede in die mondiale context wordt geanalyseerd. Dat doet de WRR echter niet consistent. In haar behandeling van de ontwikkelingstheorieën lijkt zij eerder een stap terug naar ideeën uit de jaren zestig en zeventig, dan een stap vooruit te doen. Zij focust op de rol die de ‘herontdekte’ staat of overheid zou moeten spelen in het bevorderen van economische groei. Dat is zeker te verdedigen als tegenwicht tegen de eenzijdige aandacht die in de afgelopen decennia werd gelegd op de markt als alles oplossende factor. Maar het gaat voorbij aan tal van onderzoeken en concepten die in de afgelopen twee decennia werden ontwikkeld over de globalisering, over de rol van transnationale netwerken (van bijvoorbeeld bedrijven, van NGOs, van steden, diasporas, in negatieve zin ook criminele en terroristische verbanden) ten aanzien van ontwikkeling, over de gevolgen van nieuwe technologieën en media (ICT, internet), et cetera.
Economische groei is nodig – de koek moet groeien. Maar die groei druppelt niet automatisch door naar de bevolking, dus moeten er andere verdelingsmechanismen worden toegevoegd. Die verdelingsvraag kan nog maar ten dele binnen de grenzen van de natiestaat worden opgelost. Omdat juist de rijkdom, de vruchten van de groei, zich veel makkelijker over grenzen beweegt. Of dat nou is in de vorm van belastingontduiking, of via pure diefstal door elites, of doordat het in het buitenland lucratiever investeren is.
De staat als enige en belangrijkste analyse-eenheid is achterhaald; de mondiale ruimte moet (ook) als uitgangspunt worden gekozen. Doe je dat, dan kom je tot heel andere oplossingen en beleidsaanbevelingen.
Zo zou de WRR bijvoorbeeld de term ‘global development’ die zij op p.198 aanhaalt, verder kunnen uitwerken. In haar eigen termen is ‘development’ in de eerste plaats economisch, maar de hele behandeling in het rapport van het mondiale is niet zozeer economisch, maar politiek. Het gaat, bijvoorbeeld in relatie tot internationale publieke goederen, over de moeizame en veranderende verhoudingen tussen staten. Het economische richt zich in het rapport vooral op het staatsniveau. Terwijl juist nu behoefte bestaat aan een theoretische en inhoudelijke basis voor mondiale ontwikkeling (of ‘global change’, of ‘global justice’). Dus van een brede analyse van het internationale economische systeem. Hier wreekt zich ook dat de WRR zijn bronnen en experts vooral gezocht heeft binnen de meer traditionele (vooral op landen of mensen gerichte) ontwikkelingsexpertise, en niet bij andere disciplines invalshoeken en beleidsterreinen. Denk aan de vele stromingen in de wetenschap der Internationale Betrekkingen, de klimaatdenkers, de transnationalisme studies, de mondiale sociale bewegingen, de theorieën over New Wars, netwerktheorieën (Castells, Sassen), nieuwe actoren in globalisering (steden netwerken), ICT en web 2.0, of wetenschappelijke stromingen die dit alles proberen te verenigen, zoals het Earth System Governance project.
Het is hard nodig een aantal nieuwe uitgangspunten voor het beleid te formuleren die uitgaan van de mondiale arena, dus niet alleen van het nationale en lokale niveau. Een nadere invulling daarvan is nodig, nu in verschillende gremia in Nederland (zie de verwijzingen in mijn ‘korte gids’ onder het kopje Breder) pogingen worden gedaan een kader te scheppen voor wat enigszins misleidend IS-beleid wordt genoemd: internationale samenwerking. Een betere benaming zou wat mij betreft zijn Global justice, of Global development.
Niet alleen die mondiale invalshoek sneeuwt in conceptuele zin onder door de eenzijdige focus op de rol van de staat als aanjager van economische groei. Ontwikkeling is meer dan alleen economisch, het is een complex samenspel van economische, politieke, sociale en culturele processen. Dit inzicht, dat de laatste jaren toch vrij breed onderschreven wordt door ontwikkelingswetenschappers, wordt door de WRR niet consequent doorgetrokken. Daardoor worden tal van voor ontwikkeling belangrijke zaken niet op waarde geschat. De civil society in ontwikkelingslanden wordt vrij rigoureus versimpeld tot het werk van (Nederlandse) NGOs, en daarvan wordt een karikatuur geschetst: zij zouden zich toch voornamelijk met sociale zorg – onderwijs, gezondheidszorg – bezig houden. De rol van cultuur, tradities, religie en onafhankelijke media in ontwikkeling wordt in een paar alinea’s afgedaan. Dat maatschappelijke organisaties ook een politieke rol kunnen spelen als sociale en culturele beweging, gaat aan de WRR voorbij, waarschijnlijk omdat zij niet rechtstreeks bijdragen aan de productieve sector of economische groei. Sociale bewegingen kunnen echter zorgen voor een grotere druk op regeringen, voor transparantie van het beleid, voor een doelmatiger inzet van middelen. En daarnaast zijn veiligheid en stabiliteit in een land essentiële voorwaarden voor economische groei. Die stabiliteit en samenhang in de samenleving worden in eerste instantie bewaard via maatschappelijke processen, waarin organisaties een doorslaggevende rol spelen.
Waarom lukt beleidscoherentie niet?
Een ander belangrijk analytisch gemis hangt samen met de vraag waarom het streven naar beleidscoherentie al tientallen jaren weinig oplevert: de politieke dimensie ontbreekt. Het is namelijk helemaal niet nieuw wat de WRR hier schetst; al onder de ministers Pronk en Herfkens in de jaren negentig stond beleidscoherentie hoog op de agenda. Beleidscoherentie is nooit het niveau van ambtelijke werkgroepen ontstegen doordat het consequent uitvoeren van zo’n politiek een aantal serieuze belangen van Nederland zou kunnen schaden. Zoals de WRR zelf omschrijft, kost de soepele houding van de Nederlandse belasting ten aanzien van buitenlandse holdings de ontwikkelingslanden vele honderden miljoenen. Nederland staat in de wereldwijde top tien van de wapenhandel. Terrorismebestrijding en andere veiligheidsbelangen wegen veel zwaarder dan de armoede en onderontwikkeling in landen als Afghanistan. Een sterke lobby weerhoudt de westerse landen van een krachtige veroordeling van Israël; het Israëlisch-Palestijnse conflict gijzelt veel van de andere conflicten in het Midden-Oosten en ook in Afrika. En op een wat abstracter niveau zou beleidscoherentie betekenen dat bijvoorbeeld het internationale financiële systeem, de handelsafspraken en de internationale veiligheidsprioriteiten zeer grondig herzien zouden moeten worden, om tot een rechtvaardiger wereld te komen.
Het probleem is van politieke aard: het gaat om belangen en machtsverhoudingen. Ook al wordt er vaak eufemistisch gesproken van ‘win-win-situaties’ (onderschat de macht van het discours niet) en wordt er terecht gestreefd naar partnerschappen, in veel gevallen pikken de machtigen in de wereld de grootste buit in. En Nederland is nog altijd zeer machtig, als je het relateert aan haar omvang. Zelfs bij de terechte constatering dat overheden van ontwikkelingslanden veel meer grip moeten krijgen op hun eigen economische vooruitgang, spelen de machtsverhoudingen in de wereldeconomie een rol. Het opbouwen van een productieve sector moeten mensen in ontwikkelingslanden zelf doen. Ontwikkelingshulp moet er uit bestaan dat we proberen de internationale obstakels te verwijderen, om te beginnen die barrières die we zelf hebben opgeworpen.
Een discussie op dit inhoudelijke, conceptuele niveau is van belang, omdat een dergelijke politieke en mondiale analyse leidt tot andere beleidsprioriteiten en institutionele aanpassingen dan wanneer je blijft focussen, zoals al tientallen jaren gedaan is, op de natiestaat en op economie. Het opzetten van een apart ontwikkelingsagentschap (door WRR NL Aid gedoopt) is om een aantal redenen een heel goed idee – het biedt de mogelijkheid de expertise en kennis vast te houden en te verdiepen -, maar kan ook leiden tot een veel te technische aanpak op ontwikkeling. De mogelijkheid om invloed uit te oefenen op het ministerie van Buitenlandse Zaken – dat vaak gaat over internationale verdragen en zaken van geopolitieke aard en bovendien veel meer leverage heeft naar bijvoorbeeld Defensie en Economische Zaken – valt hiermee weg. De nationale kantoren van NL Aid die de WRR voorstelt kunnen enerzijds veel betere landenspecifieke analyses maken – ze zitten er immers dichter op – maar als zij mondiale dimensies van ontwikkeling niet meenemen, slaan die diagnoses de plank mis.
In plaats van te streven naar compromissen met tegengestelde belangen in Nederland, zou de ontwikkelingssector politieke bondgenoten moeten opzoeken, en liefst internationaal coalities met elkaar sluiten. Ze zijn er natuurlijk wel, de verbonden met ‘like minded’ donoren, of de internationale NGO-netwerken die zich hard maken voor mensenrechten, rechtvaardige handel, klimaat, et cetera. Of kijk naar de mêlee van sociale bewegingen die zich bundelen onder de noemer van het Wereld Sociaal Forum. Dergelijke tegenmachtvorming zou veel meer kunnen worden benadrukt en gefaciliteerd. Een dergelijke politieke OS, onderbouwd door grondige analyses die uitmonden in doordachte strategieën, zal ook de economische groei in ontwikkelingslanden ten goede komen.